Élection parlementaire en Espagne, 23 juillet 2023

Introduction

Le 29 mai 2023, le Premier ministre espagnol et leader du PSOE, Pedro Sánchez, a annoncé par surprise la convocation d’élections générales (Congrès des députés et Sénat) pour le 23 juillet de la même année, soit six mois plus tôt que prévu. Le changement de stratégie de Sánchez en annonçant cette avance était une réponse aux résultats des élections locales et régionales de la veille, au cours desquelles le Parti populaire (PP) conservateur a remporté la majorité des mairies et des gouvernements régionaux, même si, dans de nombreux cas, il a dû conclure des pactes de gouvernement avec le parti de la droite radicale, Vox.

Deux mois plus tard, lors des élections du 23 juillet, le PP a remporté les élections, bien qu’avec une marge plus étroite sur le PSOE que ce que prévoyaient la plupart des sondages préélectoraux. Le PP a obtenu 137 députés au Congrès et le PSOE 121, loin de la majorité absolue de 176 sièges dans les deux cas (sur un total de 350). La coalition de gauche Sumar, qui comprend le partenaire de la coalition gouvernementale Unidas Podemos, a obtenu 31 sièges, tandis que Vox en a obtenu 33. Les 28 sièges restants ont été attribués à un ensemble de sept partis nationalistes ou régionalistes d’idéologies diverses. Dès la nuit des élections, il semblait peu probable que le bloc de droite puisse trouver un soutien suffisant, bien que le chef du PP, Alberto Núñez Feijóo, ait présenté sa candidature au Congrès — qui a été rejetée — à la fin du mois de septembre. Pour éviter de nouvelles élections, la seule alternative était une coalition parlementaire du PSOE avec cinq autres partis (dont Sumar), un accord qui semblait particulièrement difficile à trouver avec les nationalistes catalans de Junts Per Catalunya (JxCat), dont le leader, Carles Puigdemont, est toujours en fuite de la justice espagnole. En novembre, le PSOE et JxCat ont conclu un accord par lequel ce dernier s’engageait à l’investiture de Sánchez en échange de l’approbation d’une loi d’amnistie pour les personnes inculpées pour l’organisation du référendum illégal en Catalogne en octobre 2017. Une semaine plus tard, Sánchez a prêté serment en tant que président d’un gouvernement de coalition (PSOE-Sumar), dans un climat de fortes protestations contre l’amnistie.

Le PP a remporté une victoire éclatante au Sénat, qui applique un système électoral majoritaire et non proportionnel comme au Congrès. Bien que le Sénat ne joue pas de rôle dans la formation du gouvernement, la domination du PP dans la chambre haute pourrait avoir des conséquences sur l’évolution de la législature.

Historique et contexte

Le premier gouvernement de coalition de Sánchez (2020-2023) s’est déroulé dans un climat de polarisation politique forte et croissante (Torcal et Comellas, 2022). Le bipartisme qui avait caractérisé l’Espagne au cours des décennies précédentes a laissé place depuis 2015 à une crise du système partisan, avec la montée et la disparition d’un parti de centre-droit (Ciudadanos) ; la montée, la crise et la reconfiguration d’une coalition de partis de gauche radicale (d’abord Unidas Podemos, et plus récemment Sumar), et l’émergence depuis 2019 d’un parti de droite radicale (Vox). Après la formation en janvier 2020 du premier gouvernement de coalition de gauche, le système a été reconfiguré en deux blocs : PP + Vox, en tant que bloc de droite, et PSOE + Unidas Podemos/Sumar, en tant que bloc de gauche. Les deux blocs s’affrontent non seulement sur l’axe droite-gauche, mais aussi sur l’axe centre-périphérie ou nationaliste (Simón, 2020). D’une manière générale, la droite est plus centraliste et se méfie des identités périphériques, en particulier de Vox, qui s’enracine dans un nationalisme espagnol nativiste et excluant. En revanche, les coalitions du PSOE et de la gauche radicale ont tendance à être plus favorables aux partis nationalistes, et plus particulièrement aux solutions basées sur le dialogue pour résoudre la crise catalane de 2017. Ce chevauchement entre l’axe gauche-droite et l’axe nationaliste s’est intensifié après l’élection de Sánchez en 2018 par une motion de censure constructive avec le soutien des partis nationalistes, y compris EH-Bildu, héritier du parti lié au groupe terroriste ETA, ainsi que les partis catalans qui, en 2017, ont promu le référendum illégal en Catalogne : Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) et JxCat. Après les élections de 2019, Sánchez a été élu président du premier gouvernement de coalition, avec le vote positif ou l’abstention tacite de la plupart de ces partis, à l’exception de JxCat. En outre, les partis nationalistes ont collaboré à l’approbation des budgets et d’autres lois importantes au cours de la dernière législature.

La première moitié de la dernière législature (2020-2023) a été marquée par la pandémie de COVID-19, obligeant le nouveau gouvernement à donner la priorité aux initiatives législatives pour contrer les effets de la crise sanitaire et de la crise économique qui s’en est suivie. Au cours de cette première période, dans le domaine social et économique, il convient de mentionner les programmes de licenciements temporaires (ERTE), qui consistaient essentiellement à ce que le gouvernement subventionne une partie des salaires des travailleurs. Le succès des ERTE a renforcé l’ascension de Yolanda Díaz en tant que membre fort du gouvernement par le partenaire minoritaire Unidas Podemos. Toujours pendant la pandémie, le gouvernement a également approuvé l’Ingreso Mínimo Vital (IMV), qui garantit une subvention minimale à toute personne résidant légalement en Espagne. Malgré les critiques sur la mise en œuvre de l’IMV, le gouvernement de coalition a fait de ces mesures sociales un cri de ralliement électoral, en contraste avec les politiques d’austérité mises en œuvre par le PP lors de la précédente crise économique. Par la suite, le gouvernement a également réussi à faire passer la réforme du travail — l’une de ses promesses phares au début de la législature — dans le but de réduire le taux élevé d’emplois temporaires sur le marché du travail espagnol. Malgré un processus difficile, la réforme a démontré la capacité de concertation sociale du gouvernement (conclusion d’accords avec les syndicats et les employeurs) et a été généralement bien accueillie par le public. Malgré l’échec dans d’autres domaines, comme la loi sur le logement, le gouvernement a présenté à la fin de la législature un bon bilan sur le plan économique et social, avec de bonnes données sur le chômage et la croissance économique, ainsi que des niveaux d’inflation inférieurs à ceux de ses voisins européens.

En revanche, le gouvernement a eu plus de problèmes sur d’autres fronts. En particulier, les deux lois promues par le ministère de l’égalité par Irene Montero (du partenaire minoritaire Unidas Podemos) ont ouvert de multiples conflits entre les deux partenaires. Tout d’abord, la « Ley Trans », à laquelle se sont ouvertement opposés d’éminents dirigeants du PSOE qui n’étaient pas d’accord avec « l’autodétermination du genre » que la nouvelle loi protégeait. Le conflit s’est encore aggravé avec la loi « solo el sí es sí » adoptée en avril 2022 pour unifier les crimes d’abus sexuel et d’agression sexuelle en une seule infraction pénale. La loi a fini par avoir l’effet inverse de celui escompté, en réduisant les peines de plus d’un millier de personnes condamnées pour agression sexuelle, ce à quoi Montero a répondu en accusant les juges d’être « conservateurs et sexistes » pour leur interprétation dans la mise en œuvre de la loi, ouvrant ainsi un front de conflit entre le gouvernement et le pouvoir judiciaire. La crise a été résolue par un accord entre le PSOE et le PP qui a approuvé une nouvelle loi pour remplacer la précédente, mais le conflit a contribué à donner une image chaotique du gouvernement à la fin de la législature. En arrière-plan de ces conflits se trouvait également la dispute entre le PSOE et Unidas Podemos pour le leadership du mouvement féministe, une division qui s’est également reflétée dans les rues lors des mobilisations du 8-M.

Le gouvernement de coalition a également pris des décisions importantes concernant la crise catalane de 2017, en approuvant neuf grâces pour libérer des politiciens catalans condamnés pour avoir organisé le référendum illégal, tout en maintenant leur interdiction d’exercer une fonction publique. En décembre 2022, et conformément à l’accord précédemment conclu avec le parti nationaliste ERC, le délit de sédition (qui était à l’origine des condamnations) a été abrogé, remplacé par le délit de trouble à l’ordre public et les peines maximales ont été réduites. Ces mesures ont été vivement critiquées non seulement par les partis de droite, mais aussi par de nombreux juges, et même par certains dirigeants régionaux du PSOE.

En ce qui concerne le contexte politique plus large, plusieurs changements sont intervenus, à la fois dans l’offre politique et au sein des partis. Tout d’abord, le parti de centre libéral, Ciudadanos (C’s), a disparu, ne parvenant pas à se redresser après sa forte chute électorale en 2019, laissant plus de 1,5 million de voix disponibles pour les élections de juillet 2023, qui devraient aller au PP.

Le PP a également connu des crises et des changements importants entre 2019 et 2023. La législature a commencé sous la direction de Pablo Casado, qui a fini par démissionner en 2022 à la suite d’une confrontation avec Isabel Díaz Ayuso — présidente de la Communauté de Madrid, également du PP — qui a conduit à une crise sans précédent au sein du parti. La cohésion interne du PP pendant cette période a été tendue entre une stratégie plus modérée et centriste, et une stratégie plus exaltée et radicale qui tente de concurrencer Vox sur son propre terrain, une stratégie dont Díaz Ayuso est la meilleure représentante. Après la démission de Casado, la crise de leadership a été résolue en faveur de Núñez Feijóo, jusqu’alors président de la région de Galice — une région du nord-ouest de l’Espagne et l’un des principaux bastions électoraux du PP —, un politicien au profil modéré jusqu’alors.

Les dilemmes stratégiques du PP liés à la concurrence de Vox sur son flanc droit ont été présents tout au long de la législature, en particulier au niveau régional. Après les élections de Castille-León en février 2022, le PP a formé un gouvernement de coalition avec Vox pour la première fois. En revanche, lors des élections régionales à Madrid (début mai 2021) et en Andalousie (juin 2022), le PP a réussi à empêcher Vox d’entrer au gouvernement, bien qu’en suivant des stratégies très différentes : alors qu’à Madrid, le PP de Díaz Ayuso a recueilli une majorité du vote de droite grâce à des campagnes nationales très agressives, en Andalousie, en revanche, le PP régional a suivi avec succès une stratégie plus modérée, faisant appel au vote plus centriste du PSOE afin d’obtenir une majorité suffisante et d’éviter la dépendance à l’égard de Vox. Après le changement de direction nationale, Feijóo et Díaz Ayuso en sont venus à incarner ces différentes options, avec des tensions souvent exposées dans les médias, bien que la stratégie et le discours du nouveau leader national soient devenus plus agressifs à l’approche des élections générales de juillet 2023.

Le dernier changement significatif avant les élections a eu lieu à la gauche du PSOE. Dans la dernière phase de la législature, Díaz a consolidé son leadership au sein de l’UP, bien qu’en conflit de plus en plus ouvert avec Montero et les secteurs les plus radicaux de Podemos. Les élections anticipées ont pris cet espace par surprise (peut-être l’une des motivations de Sánchez pour les avancer), forçant les deux secteurs à parvenir à un accord sur une liste unique (Sumar) qui incluait plusieurs dirigeants de Podemos à des postes importants, mais excluait Montero elle-même.

Des élections locales et régionales ont eu lieu le 28 mai (dans 12 des 17 communautés autonomes). Lors des élections locales, le PP a gagné 800 000 voix sur le PSOE, remportant six des huit principales capitales (Madrid, Valence, Saragosse, Séville, Malaga, Murcie). Lors des élections régionales, le PSOE a perdu dans huit des dix régions dans lesquelles il dirigeait ou participait au gouvernement régional ; mais dans plusieurs d’entre elles (Valence, Estrémadure, Murcie), le PP n’a pu entrer au gouvernement qu’avec Vox comme partenaire de coalition. Le principal facteur qui a influencé Sánchez dans sa décision d’avancer les élections est sans doute le calcul selon lequel la campagne coïnciderait avec l’entrée de Vox dans ces gouvernements (ainsi que dans de nombreuses municipalités), ce qui permettrait de mobiliser davantage les électeurs de gauche, dont beaucoup étaient restés à la maison lors des élections de mai.

Campagne

Les slogans choisis par les principaux partis au cours de la campagne reflétaient leurs principaux objectifs. Le slogan « España avanza » du PSOE cherchait à établir une dichotomie claire entre la modernité de ses politiques et celles de l’extrême droite, insistant sur l’idée que voter pour le PP signifiait choisir la deuxième option, puisque les conservateurs dépendraient de Vox pour former un gouvernement. Le slogan du PP « Il est temps » proposait un changement nécessaire après une législature que le parti présentait comme chaotique, en raison des divisions et des confrontations entre les partenaires de la coalition, et de la dépendance du gouvernement à l’égard des partis indépendantistes. Le programme « Lo que importa » de Vox mettait l’accent sur la recentralisation et le démantèlement de l’État autonome, ainsi que sur l’abrogation des politiques de genre mises en œuvre au cours de la dernière décennie.

Au cours de la phase initiale de la campagne, M. Sánchez s’est fortement impliqué, participant à de multiples interviews dans un large éventail de médias. Deux débats télévisés ont eu lieu. Lors du premier débat du 10 juillet entre Sánchez et Feijóo, organisé par la société privée Atresmedia, Feijóo l’a emporté selon la plupart des commentateurs (Jabois, 2023). Pour le second débat du 19 juillet, RTVE a convoqué les quatre principaux candidats, mais Feijóo a décliné l’invitation, arguant du manque de neutralité de la télévision publique. Ce second débat, auquel assistent les trois autres candidats, est suivi par quatre millions de téléspectateurs (soit près de deux millions de moins que le premier) mais, en tout état de cause, il sert à mettre en scène le message du PSOE selon lequel l’alternative à la coalition de gauche est la droite la plus radicale, incarnée par Vox.

La plupart des estimations électorales publiées dans les mois précédant les élections prévoyaient une majorité absolue au Congrès pour le PP-Vox. À l’approche du scrutin, les estimations ont réduit l’écart entre les blocs, principalement en raison de la tendance à la hausse du vote pour le PSOE. Une semaine avant les élections, la probabilité, estimée sur la base de la moyenne des sondages, que le PP-Vox n’obtienne pas la majorité absolue était déjà de 40% (Llaneras et al. 2023). Les prédictions qui ont continué à être publiées sur Internet et dans les médias étrangers (la loi espagnole interdit la publication d’estimations au cours de la semaine précédente) ont continué à réduire l’écart entre les blocs.

Résultats

Le PP a remporté les élections du 23 juillet 2023, obtenant 137 sièges et 33,1 % des voix. Sa représentation au Congrès a augmenté de 48 députés et sa part des voix a progressé de 13 points, ce qui représente une amélioration substantielle par rapport aux résultats de 2019, conformément aux prévisions des sondages. Bien que les socialistes soient arrivés en deuxième position, avec 121 députés et 31,7 % des voix, leur résultat final s’est légèrement amélioré par rapport aux prévisions de la moyenne des sondages. Si l’on regarde la carte des partis les plus votés, le PP l’a emporté à Madrid, dans les régions autonomes du nord-ouest et de la côte cantabrique (y compris les Asturies, fief traditionnel de la gauche), en Aragon et dans le sud-est (Andalousie orientale, Murcie et la majeure partie de la Communauté valencienne). Pour sa part, le PSOE s’est maintenu dans d’importantes enclaves de la Communauté valencienne elle-même et a été le parti le plus choisi dans le sud-ouest (en Estrémadure et en Andalousie occidentale, où il a récupéré une grande partie des voix « empruntées » au PP lors des élections régionales qui s’étaient tenues deux ans plus tôt). Le PSOE a également gagné dans deux AC du Nord-Est (Pays basque et Navarre) où les partis nationalistes ou régionalistes gagnent habituellement, et a obtenu un très bon résultat en Catalogne, à une grande distance du parti suivant (Sumar) et de l’ERC, le parti le plus voté en 2019 (voir les cartes des partis gagnants). En résumé, la résistance électorale du PSOE dans le Sud-Ouest et ses victoires dans les trois AC du Nord-Ouest ont servi à compenser les gains substantiels du PP dans le reste de l’Espagne, lui permettant de maintenir un plancher de représentation suffisant pour former une coalition parlementaire alternative à celle de la droite.

Étant donné que cette investiture a fini par dépendre d’une majorité parlementaire très étroite, il est important d’examiner les résultats des autres partis. Vox a obtenu la troisième place (12,4 %) bien qu’il ait perdu 3,3 points de pourcentage des voix et 19 sièges (plus d’un tiers de sa représentation) par rapport à son résultat de 2019. Le résultat de Sumar (12,3 %) était à peine inférieur de 0,5 dixième de point au résultat de UP en 2019, mais il s’agissait en fait d’une baisse similaire (2,7 points de pourcentage de voix) si l’on considère le reste des petits partis qui, en 2023, se sont également joints à la candidature de Díaz. Cependant, Sumar n’a perdu que 7 députés contre 19 pour Vox. Cela est dû au système électoral, qui pénalise davantage le déclin électoral dans les petites circonscriptions (celles qui attribuent moins de 6 sièges) où Vox avait obtenu un très bon résultat en 2019. Alors que Vox a défendu 21 de ses 52 sièges dans ces districts, Sumar — qui bénéficie d’un plus grand soutien dans les grandes villes — n’a obtenu que 7 de ses 38 sièges en 2019, de sorte que le déclin de la représentation de Vox a été beaucoup plus important en sièges qu’en pourcentage du vote. De nombreuses études préélectorales se sont trompées dans le calcul des sièges de Vox dans ces districts — en raison de la difficulté d’estimer l’attribution du dernier siège, qui, dans le résultat réel, peut être décidé par très peu de voix — et ont donc surestimé le résultat global du bloc PP-Vox.

Le soutien électoral aux partis nationalistes a connu un net déclin (à l’exception de EH-Bildu), particulièrement marqué en Catalogne. Étant donné que c’est dans ces régions où le soutien aux partis nationalistes a chuté que les socialistes ont enregistré les gains électoraux les plus importants, il convient de se demander dans quelle mesure ce vote nationaliste a pu être transféré au PSOE. Cela nécessiterait une analyse plus sophistiquée que celle que nous pouvons proposer ici, bien que dans le cas spécifique de l’ERC en Catalogne, la forte baisse de la représentation et des votes pour ce parti suggère que de tels transferts semblent tout à fait probables. Toutefois, la participation électorale était également plus faible dans ces régions, de sorte que le déclin électoral des nationalistes peut également être dû à une plus grande démobilisation de cet électorat (Riera, 2013).

Pour l’ensemble de l’Espagne, le taux de participation a été de 70,4 %, soit quatre points de plus que lors des élections précédentes de novembre 2019, un record moyen-bas si l’on considère l’ensemble de la série historique. Cependant, le taux de participation a dépassé les prévisions — le deuxième meilleur chiffre du cycle électoral le plus récent qui a commencé en 2011 — compte tenu, en outre, que les élections ont eu lieu en juillet, avec des températures dépassant 40ºC et des millions de citoyens loin de leur lieu de résidence habituel. La participation a augmenté dans trois municipalités espagnoles sur quatre (Newtral, 2023), notamment en Galice et en Castille-Léon, et a été supérieure à la moyenne en Aragon, à Madrid, en Castille-La Manche, en Estrémadure et à Valence ; en revanche, elle a été inférieure à la moyenne en Andalousie occidentale, au Pays basque et surtout en Catalogne (où elle a baissé dans 96 % des municipalités).

Enfin, il convient de noter le changement de tendance dans l’évolution la plus récente du système de partis, qui, au cours de la période 2015-2019, avait évolué vers un système multipartite polarisé, avec une faible concentration du vote pour les deux premiers partis (environ 50 %) et des niveaux de fragmentation des partis inhabituellement élevés en Espagne (Rama et al. 2022). Le résultat de 23J inverse cette tendance avec une concentration du vote à la hausse (63%) et une réduction notable de la fragmentation, due à la fois au déclin électoral de Vox et Sumar et à celui des partis nationalistes. Il serait toutefois hasardeux de parler d’un retour au bipartisme, compte tenu de l’importance parlementaire que plusieurs partis nationalistes continuent de conserver.

Conséquences et perspectives

D’un point de vue européen, le résultat des élections de juillet en Espagne — ainsi que les élections d’octobre en Pologne — représente un revers majeur pour ce qui semblait être une tendance à la hausse imparable des partis de la droite radicale européenne (Groupe des conservateurs et réformistes européens) après l’accession de plusieurs membres de ce groupe à des gouvernements en Italie, en Suède et en Finlande. Le résultat est également un renforcement de la social-démocratie européenne, qui consolide le contrôle de deux gouvernements sur les quatre principaux États membres de l’UE.

Quoi qu’il en soit, le nouveau gouvernement de coalition est confronté à de formidables défis. Le plus évident à court terme est l’impopularité de la loi d’amnistie qui, au-delà des mobilisations qui ont coïncidé avec l’investiture (dont certaines ont été violentes), n’a que peu de soutien parmi de larges secteurs de la population, y compris de nombreux électeurs socialistes (Hermida, 2023). La proposition a également été contestée par de larges secteurs du pouvoir judiciaire et aggrave la méfiance croissante entre l’exécutif et le judiciaire. Bien qu’il n’ait pas réussi à former un gouvernement, le PP accumule un pouvoir institutionnel considérable (peut-être le plus grand jamais exercé par un parti d’opposition) puisqu’il gouverne dans 11 des 17 régions autonomes et contrôle le Sénat, d’où il peut faire obstruction à l’adoption de l’amnistie et à d’autres initiatives législatives.

En sa faveur, la coalition PSOE-Sumar dispose d’un système institutionnel qui renforce l’exécutif et semble avoir une plus grande cohérence interne que celle qui caractérisait le gouvernement PSOE-Unidas Podemos. Cependant, la coalition parlementaire qui soutient le gouvernement pourrait s’avérer plus faible que lors de la législature précédente, en raison, d’une part, de la présence de JxCat, mais aussi, d’autre part, de la défection de Podemos (5 députés) du groupe parlementaire de Sumar quelques semaines après la formation du nouveau gouvernement.

Les données

Bibliographie

Hermida, X. (2023, 25 juillet). Un 60% de los españoles considera que la amnistía es injusta y supone un privilegio. El País. En ligne.

Jabois, M. (2023, 25 juillet). Noche Nefasta de Sánchez. El País. En ligne.

Llaneras, K., Clemente, Y. et Grasso, D. (2023, 25 July).  Datos y gráficos para entender el 23-J: Cataluña, el voto exterior y una vuelta a 2019. El País. En ligne.

Pérez, J. R. (2023, 24 juillet). La participación subió en tres de cada cuatro municipios en las elecciones del 23 J. Newtral. En ligne.

Rama J., Cordero, G. et Zagórski, P. (2021). Three Is a Crowd? Podemos, Ciudadanos, and Vox: The End of Bipartisanship in Spain. Front. Polit. Sci. 3:688130.

Riera, P. (2013). Voting differently across electoral arenas: empirical implications from a decentralized democracy. International Political Science Review, 34(5) : 561-581.

Simón, P. (2020). The Multiple Spanish Elections of April and May 2019: The Impact of Territorial and Left-right Polarisation. South European Society and Politics, 25(3-4) : 441-474.

Torcal, M. & Comellas, J. M. (2022). Affective Polarization in times of political instability and conflict. Spain from a comparative perspective. South European Society and Politics 27(1) : 1-26.