Le juge administratif et le climat

Depuis le Sommet de la Terre en 1992 ¹ et la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques ² , le droit climatique s’est peu à peu imposé comme une exigence majeure de la communauté internationale. Il vise à répondre à un défi crucial pour nos sociétés en établissant des principes de protection de la planète et en explicitant, dans chaque pays, les obligations en matière d’action contre le réchauffement climatique. Largement jurisprudentiel, au gré des instances introduites devant les juges, ce droit a été progressivement enrichi avec la multiplication d’initiatives internationales et européennes, tournées en particulier vers les objectifs définis dans l’accord de Paris ³ adopté à la COP21 présidée par Laurent Fabius, alors ministre des affaires étrangères et du développement international.

Plusieurs modèles existent pour préserver l’environnement. Il est possible de le protéger par une démarche juridique, en consacrant des principes de droit au niveau le plus élevé, avec par exemple la constitutionnalisation de grands principes destinés à préserver l’environnement des atteintes issues de l’activité humaines. La protection peut venir également de dispositifs économiques comme la monétisation des externalités qui découlent de l’action polluante, notamment selon le principe du pollueur-payeur. En France, l’office du juge administratif se distingue par plusieurs spécificités qu’il mobilise dans le domaine environnemental, notamment en ce qui concerne les enjeux liés au dérèglement climatique et pour l’application des normes instaurées pour y faire face.

Le juge administratif, s’inscrivant dans un mouvement global (I), doit d’abord pour appliquer la loi, déployer son raisonnement dans le temps long, en prenant en compte l’incertitude particulière liée à cette temporalité (II). Il doit pour cela s’appuyer sur une expertise particulière, et employer pleinement les outils à sa disposition (III).

 I –  L’inscription dans un mouvement global

1 –  L’affranchissement des frontières géographiques

Face à une crise qui transcende les frontières, tant dans ses causes que dans ses effets, le rôle du juge ne devrait pas être envisagé de manière isolée ou strictement nationale. Le réchauffement climatique, par sa nature systémique, ignore en effet les frontières, et invite à penser la souveraineté, pour reprendre les mots de la professeure Mireille Delmas-Marty, non plus comme solitaire, mais comme solidaire ⁴ . C’est ce que le Conseil d’Etat a souligné dans son étude sur la souveraineté en appelant à « un exercice coopératif de la souveraineté » pour répondre aux défis globaux au premier rang desquels la lutte contre le changement climatique ⁵ . À l’instar des États et des institutions, les juges sont appelés à coopérer, à s’inspirer mutuellement, et à faire progresser ensemble un droit climatique en construction.

Sous l’impulsion notamment des associations de défense de la nature ou des collectivités locales, on assiste, depuis moins de deux décennies, à une judiciarisation croissante des enjeux climatiques. Le contentieux climatique est devenu un vecteur central de l’effectivité des engagements internationaux, porté par la saisine des juridictions nationales dans la plupart des régions du monde pour contraindre les pouvoirs publics à agir. Le Programme de l’ONU pour l’environnement faisait état en juillet 2023 d’une importante augmentation des litiges depuis 2017, passés de moins d’environ 750 à plus de 2000 en 2023 ⁶ .

L’une des origines de ce mouvement de judiciarisation du contentieux proprement climatique peut être trouvée dans l’arrêt rendu le 2 avril 2007 par la Cour suprême des États-Unis dans l’affaire Massachusetts v. Environmental Protection Agency ⁷ . Cette décision a marqué le point de départ d’une stratégie contentieuse structurée, fondée sur la possibilité pour les associations, les collectivités voire les citoyens eux-mêmes d’agir en justice contre les carences des autorités dans la lutte contre le changement climatique. Les juridictions, de plus en plus souvent saisies de ces questions, ont ainsi été amenées à appliquer des normes d’un niveau juridique croissant compte tenu de la place prise par les questions environnementales. En Europe, un tournant a été marqué par la Cour suprême des Pays-Bas, dans sa décision Urgenda, qui a imposé, en se fondant sur la Convention européenne des droits de l’homme, au Gouvernement néerlandais de réduire ses objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre ⁸ .

2 – Une prise en compte croissante de l’environnement dans toutes les branches du droit

La montée des préoccupations environnementales, dans lesquelles est imbriquée celle du changement climatique, ajoute une dimension aux autres droits. Ainsi, en France, le droit de la commande publique le prend en compte avec la possibilité d’introduire des clauses environnementales ⁹ , le droit pénal comprend dorénavant des infractions spécifiques liées à la protection de l’environnement ¹⁰ , quand le droit minier est progressivement enrichi de normes destinées à encadrer l’activité extractive dans une perspective de protection de l’environnement ¹¹ . Le droit de l’environnement lui-même se décline en de multiples droits, destinés à préserver la biodiversité, à préserver un environnement sain pour la santé des riverains, ou encore, et c’est le droit climatique, à lutter contre le réchauffement climatique, mais aussi à permettre l’adaptation de nos sociétés aux dérèglements du climat.

Il modifie également la façon dont ces droits sont appliqués. S’agissant de la justice administrative, le droit de l’environnement élargit le socle des normes qu’il doit faire respecter. Il en est ainsi de la reconnaissance de la valeur constitutionnelle de l’ensemble des droits et devoirs définis par la Charte de l’environnement ¹² ou du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, qui constitue une liberté fondamentale au sens du référé-liberté ¹³ . Il en va de même du contrôle de la déclaration d’utilité publique, pour des opérations d’aménagement, pour lequel le juge administratif prend toujours mieux en compte les questions environnementales dans le bilan qu’il opère des avantages et des inconvénients des opérations et qui permettent d’en apprécier la légalité ¹⁴ .

Le juge administratif doit, en outre, adapter son contrôle aux spécificités du droit climatique, au regard de la nécessaire prise en compte du temps long dans laquelle ce droit se déploie et du caractère global et technique des questions en cause.

II – La nécessaire projection dans le temps long

1 – La prise en compte du temps long

L’action publique en matière climatique s’inscrit dans une temporalité de moyen et de long terme. Cela se mesure à la fois par la façon dont les scientifiques évaluent les évolutions, en se référant souvent à l’âge pré-industriel, et au temps donné pour atteindre les objectifs parfois fixés par les législations à 2030 voire 2050.

Pour assurer l’effectivité du droit climatique, le juge doit adapter son contrôle à la temporalité propre aux enjeux environnementaux telle que définie par ces normes. C’est précisément ce qu’a fait le Conseil d’État à partir de 2020 dans les arrêts Commune de Grande-Synthe ¹⁵ . Il a d’abord innové en reconnaissant l’intérêt à agir d’une collectivité territoriale, malgré le caractère global du changement climatique et le fait que les effets localisés qui affecteront cette commune, notamment la montée du niveau de la mer, ne se manifesteront concrètement que dans plusieurs années, voire plusieurs décennies.

Il a également innové en introduisant un nouveau type de contrôle que l’on peut qualifier de « contrôle de la trajectoire ¹⁶ », au regard des objectifs inscrits dans les normes environnementales et qui visent des échéances lointaines – 2030, 2040, voire 2050. Ces objectifs ont été adoptés par le Parlement, qui a renvoyé à des décrets le soin de fixer les étapes annuelles. Saisi par la commune de Grande-Synthe d’un recours contre le refus de prendre toute mesure supplémentaire pour réduire les émissions de gaz à effet de serre afin d’atteindre ces objectifs, le juge a considéré qu’il ne saurait différer son appréciation jusqu’à ces dates sans méconnaître l’urgence d’agir face à la crise climatique, ni priver son contrôle de toute portée utile, compte tenu de l’inertie propre aux phénomènes climatiques. Il doit donc s’assurer, au moment où il statue, que ces objectifs sont susceptibles d’être atteints, qu’ils sont en voie de réalisation, et qu’ils s’inscrivent dans une trajectoire objectivable et crédible.

Ce faisant, il s’est borné à appliquer la loi qui, en fixant des objectifs lointains et en renvoyant au pouvoir réglementaire la fixation des objectifs intermédiaires, a ouvert la voie à un contrôle du respect par le juge de la crédibilité des actions mises en œuvre contre le dérèglement climatique ¹⁷ . Le juge administratif n’est ici, comme de manière générale, que le garant du respect de la loi. Dans ces décisions de 2020 et de 2021 ¹⁸ , après avoir estimé que l’accord de Paris avait une force interprétative pour lire les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre inscrits dans le droit de l’Union et la loi nationale, qui ont pour objet de mettre en œuvre cet accord, il n’annule le refus de prendre des mesures supplémentaires nécessaires pour infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire national qu’au regard de la loi ¹⁹ . Cette méthode de contrôle d’une trajectoire est en effet la conséquence logique de la fixation, par le législateur et le pouvoir réglementaire, d’objectifs contraignants à terme. On peut d’ailleurs relever que la Cour de justice de l’Union européenne opère comparable lorsqu’elle vérifie, avant même la date à laquelle une directive doit être transposée par les Etats membres, que l’action de ceux-ci n’est pas de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par cette directive ²⁰ , c’est-à-dire qu’ils sont sur la bonne trajectoire pour faire cette transposition. Mais il faut insister sur le fait que les dispositions au regard desquelles ce contrôle a été exercé sont des dispositions normatives et non simplement programmatiques.

2 – La prise en compte de l’incertitude et de la nécessaire précaution

Par son caractère incertain, fondé sur l’anticipation des risques, et par l’application du principe de précaution, le droit de l’environnement présente de nombreuses analogies avec le droit de la santé.

Dans ces deux domaines, le législateur et le juge sont confrontés à des dangers évolutifs, parfois invisibles ou différés, mais dont les conséquences peuvent être graves, voire irréversibles. Le code de la santé publique comprend ainsi de nombreuses dispositions visant à garantir la sécurité sanitaire de l’environnement ²¹ . Ainsi, son article L. 1311-6 prévoit-il l’élaboration tous les cinq ans d’un plan national de prévention des risques pour la santé liés à l’environnement. L’obligation de précaution, qui irrigue ces deux branches du droit, ne saurait être interprété comme une incitation à l’inaction. Bien au contraire, elle impose aux autorités publiques d’agir face à un risque identifié, même en l’absence de certitudes scientifiques absolues ²² . Elle commande ainsi une vigilance des pouvoirs publics, qu’il s’agisse de prévenir une crise sanitaire ou de faire face aux menaces environnementales.

L’État est ainsi tenu d’intervenir pour préserver la santé publique comme pour protéger l’environnement. Et ces deux sphères sont de plus en plus interdépendantes : pollution de l’air, contamination des sols, usage de substances chimiques ou dérèglement climatique ont des répercussions directes sur la santé humaine. Cette convergence des enjeux se reflète dans l’évolution du droit et dans l’approche du juge administratif.

Ainsi en va-t-il de la liberté fondamentale reconnue par le juge administratif, et qui a déjà été rappelée, de « vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ²³  ».

Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs opéré un même rapprochement en reconnaissant « la protection de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains » comme objectif à valeur constitutionnelle, afin de valider l’interdiction d’exporter des produits phytopharmaceutiques interdits en France qui visait à prévenir « les atteintes à la santé humaine et à l’environnement » ²⁴ .

L’équilibre environnemental devient ainsi une condition de la santé humaine, et réciproquement, la protection des individus justifie des mesures ambitieuses de préservation de l’environnement et en particulier de lutte contre le dérèglement climatique.

III – L’exercice adapté des compétences du juge administratif :

1 – La nécessité d’une expertise particulière :

Tant la temporalité du contrôle du juge que les incertitudes liées à la matière et à leur technicité imposent une expertise spécifique.

Outre la spécialisation de certains juges, qui peuvent connaitre de nombreuses affaires en matière d’environnement, ces derniers peuvent recourir à divers moyens leur permettant de juger l’affaire dont ils sont saisis en pleine connaissance de cause. C’est le cas notamment du pouvoir de diligenter des expertises ²⁵ , voire au besoin de visiter des lieux ²⁶ . Ils peuvent également ordonner des suppléments d’instruction, par exemple pour évaluer un préjudice lié au non-respect d’objectifs en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et d’évaluer les modalités de réparation de ce préjudice, comme l’a fait le tribunal administratif de Paris dans l’affaire dite « du siècle  ²⁷ ». Ils peuvent encore utiliser l’outil nouveau de la séance d’instruction orale ²⁸ , qui permet au juge d’interroger directement les parties, comme cela a été fait dans l’affaire « Les Amis de la terre ».

C’est à partir d’une telle connaissance que le juge administratif peut régler l’affaire en toute connaissance de cause et s’assurer ensuite de l’exécution de ses décisions, en vérifiant par exemple que le Gouvernement a pris les mesures permettant que la courbe de réduction des émissions de gaz à effet de serre soit compatible avec les objectifs fixés par le législateur national comme par le droit européen pour l’application de l’accord de Paris ²⁹ , ou que le Gouvernement a pris toutes les mesures sectorielles utiles pour compenser le non-respect d’un budget carbone antérieur en application de la règle issue du code civil selon laquelle « Toute personne responsable d’un préjudice écologique est tenue de le réparer ³⁰ » ³¹ .

   2 – L’usage de tous les outils juridictionnels à la disposition du juge

L’essor du contentieux environnemental soulève, en dernier lieu, la question cruciale des moyens dont dispose le juge pour garantir l’exécution effective de ses décisions, qui sont souvent complexes à mettre en œuvre et peuvent poser des questions locales voire nationales particulièrement délicates. Sans des outils adaptés, le risque est grand que le droit de l’environnement demeure purement déclaratoire.

Par sa décision Les Amis de la Terre ³² , l’Assemblée du contentieux du Conseil d’État a ainsi prononcé une astreinte de 10 millions d’euros par semestre pour contraindre l’État à respecter ses obligations en matière de qualité de l’air. Les juges adaptent ainsi leurs méthodes aux enjeux des litiges dont ils sont saisis pour exercer pleinement leurs compétences et préserver la confiance des justiciables. 

Le Conseil d’Etat a également aménagé les possibilités de liquidation d’une astreinte, pour qu’elle ne soit ni exclusivement versée au requérant, au risque d’un enrichissement indu du fait des sommes en causes, ni à l’Etat, qui est celui qui doit exécuter et qui pourrait ne pas y être incité par la perspective de se verser à lui-même les sommes en cause ³³ . Ces dernières peuvent désormais être versées « à une personne morale de droit public disposant d’une autonomie suffisante à l’égard de l’Etat et dont les missions sont en rapport avec l’objet du litige ou à une personne morale de droit privé, à but non lucratif, menant, conformément à ses statuts, des actions d’intérêt général également en lien avec cet objet ³⁴ ».

Le juge administratif, de l’appréciation des conditions de sa saisine aux mesures prises pour l’exécution de ses décisions, en passant par les modalités de son contrôle, s’est ainsi adapté pour donner un plein effet aux normes environnementales et climatiques, qui ont notamment pour objet de mettre en œuvre l’accord de Paris.

*

Le juge administratif est désormais confronté aux enjeux essentiels et à certains égards vitaux du droit climatique. Il ne définit pas lui-même ce qui est souhaitable, car il ne lui appartient pas, dans le cadre de son office, « de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire ³⁵  ». Mais, dans le respect de la séparation des pouvoirs, il assume avec détermination son rôle de garant de la légalité. Il applique la loi, notamment celle qui met en œuvre les engagements de l’accord de Paris, et s’assure, lorsqu’il est saisi d’un contentieux, que l’administration en respecte les objectifs normatifs. Ce faisant, le prétoire du juge administratif est plus que jamais un espace de transparence démocratique.

Cette dynamique ne peut en effet se poursuivre sans une évolution permanente des normes elles-mêmes. Le droit ne peut faire progresser l’action publique au service de l’intérêt général que dans la mesure où les textes que le juge applique se densifient, se précisent et s’adaptent, notamment à l’ampleur des défis climatiques. Et le Conseil d’Etat participe aussi à cette élaboration normative : dans ses fonctions consultatives, il intervient en amont, dans la rédaction des projets de loi, d’ordonnances et de décrets. Il formule également, dans sa fonction d’étude, de sa propre initiative ou à la demande du Premier ministre, des recommandations qui visent à mieux servir l’intérêt général. Ces rôles renforcent et enrichissent sa contribution à la structuration d’un droit climatique apte à soutenir l’indispensable effort de lutte et d’adaptation face au dérèglement climatique.

1. Texte écrit avec la collaboration de Jean-Baptiste Desprez, magistrat administratif, chargé de mission auprès du vice-président
2. Conclue à New York le 9 mai 1992 et signée par la France le 13 juin 1992, et publiée par le décret n° 94-501 du 20 juin 1994
3. Mireille Delmas-Marty, « Gouverner la mondialisation », Revue européenne du droit, septembre 2020.
4. Mireille Delmas-Marty, « Gouverner la mondialisation », Revue européenne du droit, septembre 2020.
5. Etude annuelle du Conseil d’Etat, 2024, proposition n° 10 de l’étude
6. Programme pour l’environnement de l’ONU, Rapport mondial sur les contentieux liés au climat : examen de la situation en 2023, juillet 2023
7. Massachusetts c. Environmental Protection Agency, 127 S. Ct. 1438; 549 U.S. 497 (2007).
8. Cour suprême des Pays-Bas, 20 décembre 2019
9. L’article L. 2111-1 du Code de la commande publique impose aux acheteurs publics la prise en compte d’objectifs de développement durable dans la détermination de la nature et de l’étendue des besoins : « La nature et l’étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avec précision avant le lancement de la consultation en prenant en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale. »
10. En matière de déchets (ex : article L. 541-46 I. 4° du code de l’environnement), ou de pollution de l’eau (L. 216-6 du Code de l’environnement
11. CE, Ass. 3 octobre 2010, Commune d’Annecy, n°297931,aff. n° 19/00135
12. CE, Ass. 3 octobre 2010, Commune d’Annecy, n°297931,aff. n° 19/00135
13. Juge des référés du Conseil d’Etat, 20 septembre 2022, n°451129
14. Katarzyna Kmonk, « Les préoccupations environnementales dans la mise en œuvre du contrôle du bilan », Revue du droit public, 2013, n°2
15. CE, 19 novembre 2020 puis 1er juillet 2021, Commune de Grande-Synthe et autres, n°427301
16. Bruno Lasserre, « L’environnement : les citoyens, le droit, les juges », discours d’ouverture des regards croisés du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation, 21 mai 2021, en ligne sur le site du Conseil d’Etat.
17. CE, 19 novembre 2020 puis 1er juillet 2021, prec. Citées
18. CE, 19 novembre 2020 puis 1er juillet 2021, prec. Citées
19. CJCE, C-129/96, 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie
20. CJCE, C-129/96, 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie
21. Voir X. Bioy, A. Laude, D. Tabuteau, Droit de la santé, 4^ème édition, 2020, pages 127 et suivante
22. Sur l’amiante : CE, 26 février 2014, Association Ban Asbestos, n°351514
23. Juge des référés du Conseil d’Etat, 20 septembre 2022, n°451129, prec. cité
24. Décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020
25. Articles R. 621-1 et suivants du code de justice administrative
26. Article R. 622-1 du code de justice administrative
27. Tribunal administratif de Paris, 3 février 2021, Association Oxfam France et autres, n° 1904967 et autres.
28. Articles R.625-1 et R. 625-2 du code de justice administrative
29. CE, 10 mai 2023, Commune de Grande-Synthe, n°467982
30. Article 1246 du code civil
31. Tribunal administratif de Paris, 14 octobre 2021, Association Oxfam France et autres, n° 1904967 et autres.
32. CE, Ass., 10 juill. 2020, Association Les amis de la terre France, n° 428409.
33. En application de l’article L. 911-8 du code de justice administrative qui dispose que « La juridiction peut décider qu’une part de l’astreinte ne sera pas versée au requérant. / Cette part est affectée au budget de l’Etat. »
34. CE, Ass., 10 juill. 2020, Association Les amis de la terre France, n° 428409, prec. cité
35. CE, Ass., 11 octobre 2023, Amnesty International France et autres, n° 454836 ; CE, Ass., 11 octobre 2023, Ligue des droits de l’Homme et autres et Syndicat de la magistrature et autres, n° 467771 et 467781.