Autodétermination du peuple ukrainien et agression russe

1- Brèves remarques sur le régime de droit international relatif à l’autodétermination des peuples

Le principe d’autodétermination externe des peuples s’applique dans trois cas bien connus, identifiés dans la pratique et en jurisprudence : les anciennes colonies, l’occupation militaire étrangère et les gouvernements qui pratiquent l’apartheid ou la discrimination raciale. Comme l’a indiqué la Cour Internationale de Justice (CIJ) dans son avis consultatif sur le Kosovo, « au cours de la seconde moitié du 20^ème siècle, le droit international de l’autodétermination s’est développé de manière à créer un droit à l’indépendance pour les peuples des territoires non autonomes et les peuples soumis à l’assujettissement, à la domination et à l’exploitation par des étrangers » ¹ .  

Dans les autres cas (c’est-à-dire en l’absence d’anciennes colonies, d’occupation militaire étrangère ou de gouvernements pratiquant la discrimination raciale), il existe une position dite neutre du principe d’autodétermination qui n’autorise ni n’empêche les déclarations d’indépendance. Il convient de noter qu’il s’agit d’une neutralité « raisonnée », qui résulte d’un équilibre entre le droit à l’autodétermination externe de la population locale et le droit de l’État à maintenir son intégrité territoriale. Toutefois, dans ce cas, une limite générale – énoncée, une fois de plus, par la CIJ dans l’avis précité sur le Kosovo – doit être appliquée. Selon la Cour, la déclaration d’indépendance du nouvel État ne doit pas être « liée à un recours illicite à la force ou à d’autres violations flagrantes des normes du droit international général, en particulier de celles qui ont un caractère impératif (jus cogens) » ² . L’importance de cette limite dans le contexte du sujet abordé dans cette contribution est évidente, à la lumière de la pratique russe en Ukraine et dans d’autres pays de l’Est. 

En ce qui concerne l’autodétermination interne, il est également connu que l’exercice de ce droit n’implique pas le droit des populations locales à faire sécession. Une exception possible est l’application de la théorie hautement problématique de la sécession remède en cas de violation flagrante du droit en question, associée à la commission de graves violations des droits de l’homme à l’encontre d’une partie spécifique de la population nationale. En ce qui concerne plus particulièrement le Québec, la Cour suprême du Canada, dans son avis consultatif du 20 août 1998 sur la sécession du Québec, a considéré que « lorsqu’un peuple est empêché d’exercer utilement son droit à l’autodétermination sur le plan interne, il a le droit, en dernier recours, de l’exercer par la sécession » ³ . Comme dans les autres cas d’autodétermination ⁴ , dans le cas du recours à la sécession, il est nécessaire de respecter non seulement les conditions de fond indiquées ci-dessus, mais aussi les obligations procédurales de négocier de bonne foi avec le gouvernement central, afin d’équilibrer le principe d’autodétermination et le principe de l’intégrité territoriale de l’État, ainsi que de donner suffisamment de temps pour organiser et mener à bien le référendum. Cela garantit que la population locale soit informée de manière adéquate des questions du référendum et des conséquences de la sécession.

À mon avis, bien que conçue pour réagir à une violation des principes et normes fondamentaux de l’ordre juridique international (obligations erga omnes), la sécession remède ne semble pas encore être acceptée en droit international, comme l’a implicitement rappelé la CIJ dans l’avis consultatif de 2010 susmentionné. Dans cet avis, la Cour a souligné que « la question de savoir si, en dehors du contexte des territoires non autonomes et des peuples soumis à l’assujettissement, à la domination et à l’exploitation par des étrangers, le droit international de l’autodétermination confère à une partie de la population d’un État existant le droit de se séparer de cet État est toutefois un sujet sur lequel des points de vue radicalement différents ont été exprimés par ceux qui ont pris part à la procédure et pris position sur la question. Des divergences similaires existaient sur la question de savoir si le droit international prévoit un droit de ‘sécession remède’ et, dans l’affirmative, dans quelles circonstances » ⁵ .

2- Aperçu général de la position russe sur les questions d’autodétermination

Pour certains auteurs, la pratique russe en matière de sécession, après avoir suivi une approche « conservatrice », basée sur la prévalence du principe de l’intégrité territoriale de l’État, a changé de cap ⁶ . Mälksoo affirme qu’avant l’annexion de la Crimée, même les représentants les plus éminents des spécialistes russes du droit international « soutenaient qu’en droit international, le principe de la souveraineté de l’État l’emportait clairement sur le droit à l’autodétermination », alors qu’après « aucun juriste international russe (…) n’a déclaré publiquement que l’invasion et l’annexion de la Crimée étaient illégales au regard du droit international » ⁷ . 

Selon Lauri Christakis ⁸ , la Russie a endossé pour la première fois la théorie de la sécession corrective en août 2008, afin de justifier sa décision de reconnaître l’indépendance de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud en Géorgie. Le même argument a été prudemment utilisé par la Russie en 2009 dans l’exposé écrit qu’elle a soumis à la CIJ dans le cadre de la procédure d’avis consultatif sur le Kosovo ⁹ . Selon la Russie, « en dehors du contexte colonial, le droit international n’autorise la sécession d’une partie d’un État contre la volonté de ce dernier que dans le cadre de l’autodétermination des peuples, et seulement dans des circonstances extrêmes, lorsque le peuple concerné est continuellement soumis aux formes les plus graves d’oppression qui mettent en danger l’existence même du peuple ». La Russie a également précisé qu’il n’existait pas de circonstances extrêmes dans le cas du Kosovo et que « la population du Kosovo ne courait aucun risque d’oppression ».

Il semble que la Russie ait récemment changé d’avis non pas parce qu’elle est convaincue de la validité des arguments en faveur de l’autodétermination. Au contraire, elle a utilisé et utilise encore de manière spécieuse le principe d’autodétermination et d’autres principes du droit international, tels que le principe d’autodéfense, pour étendre son territoire et sa zone d’influence, changeant parfois soudainement de position quant à la base juridique de son comportement, même en ce qui concerne le même cas de pratique.

3- L’application du principe d’autodétermination des peuples dans le conflit en Ukraine : de l’annexion de la Crimée en 2014 à l’agression de 2022

L’annexion de la Crimée est le « test décisif » du modus operandi russe susmentionné en ce qui concerne les questions d’autodétermination. Comme le note Olivier Corten, la Russie n’a pas fait référence au droit unilatéral d’intervenir dans une guerre civile en Crimée, mais a plutôt invoqué une intervention sur invitation, dans un premier temps, de ce qu’elle considère comme l’autorité ukrainienne officielle (le président Yanukovich), et, dans un second temps, du gouvernement du nouvel État de Crimée ¹⁰ . Dans le même temps, la Russie a invoqué l’application du principe d’autodétermination de la population de Crimée, justifiant maladroitement son intervention en Crimée en affirmant que « la Russie a créé les conditions (…) uniquement pour la libre expression de la volonté des personnes vivant en Crimée et à Sébastopol » ¹¹ . 

En ce qui concerne l’invocation par la Russie du principe d’autodétermination et, plus précisément, de la théorie de la sécession réparatrice au nom de la population de Crimée, on peut dire qu’aucun fondement juridique dans le régime actuel sur l’autodétermination ne peut être trouvé pour la position russe, et ce pour de multiples raisons. 

La Russie a violé la règle du jus cogens sur l’interdiction du recours à la force, rendant ainsi illégale et sans effet juridique la déclaration d’indépendance et l’incorporation ultérieure de la Crimée à la Russie. En outre, en ce qui concerne la théorie de la sécession réparatrice, la Russie a fait référence aux violations des droits de l’homme subies par les Tatars en Crimée, mais il est très douteux que les violations alléguées contre les Tatars aient atteint le seuil élevé communément accepté par les auteurs qui soutiennent cette théorie. En outre, la situation des Tatars en Crimée a empiré après l’annexion, avec leur déplacement en grand nombre et dans différentes régions, ce qui montre que l’argument russe n’a été créé que pour servir de prétexte ¹² . La Russie semble même proposer une interprétation particulièrement extensive de la théorie de la sécession réparatrice, autorisant une intervention armée extérieure pour la garantir. Enfin, la Russie n’a respecté aucune des obligations substantielles et procédurales liées à l’application du principe d’autodétermination dans l’affaire en question.

De manière générale, l’application infondée du principe d’autodétermination en Crimée par la Russie a été soulignée par l’Assemblée générale des Nations unies dans sa résolution du 27 mars 2014, n° 68/262, sur l’intégrité territoriale de l’Ukraine ¹³ et, de manière plus spécifique, par la Commission de Venise du Conseil de l’Europe dans l’avis consultatif du 21 mars 2014 ¹⁴ . Outre les violations de la Constitution ukrainienne, la Commission, sur la base du droit international, a considéré qu’« un certain nombre de circonstances font apparaître comme douteux que le référendum du 16 mars 2014 puisse se dérouler dans le respect des normes internationales ». Ces circonstances sont, entre autres, « la présence publique massive de forces (para)militaires [qui] n’est pas propice à une prise de décision démocratique », les préoccupations concernant le « respect de la liberté d’expression en Crimée », la courte période (10 jours) entre la décision de convoquer le référendum et le référendum lui-même. En outre, la Commission estime que la question du référendum n’a pas été formulée de manière neutre et sans ambiguïté, et qu’« aucune négociation visant à une solution consensuelle n’a eu lieu avant la convocation du référendum » ¹⁵ .

4- L’application du principe d’autodétermination dans la pratique russe relative aux contextes territoriaux autres que l’Ukraine

Dans des contextes territoriaux autres que la Crimée, mais toujours dans la zone d’influence de l’ex-URSS (par exemple en Abkhazie et en Ossétie du Sud, en Géorgie, ou en Transnistrie, en Moldavie), l’approche russe est similaire, mais elle est adaptée au contexte local. Le principal fondement juridique, directement ou indirectement invoqué, est à nouveau la sécession remède, qui n’est pas toujours déclarée expressis verbis. En outre, l’approche discutée considère même l’intervention extérieure de tiers, visant à soutenir la sécession par la population locale, comme légale. 

Il est bien connu que la Russie garantit un soutien politique, économique et militaire à certaines entités sécessionnistes dans des États souverains situés sur le territoire ou dans la zone d’influence de l’ex-URSS. Dans certains cas, en s’appuyant sur les liens historiques et politiques objectifs avec la Russie, qui sont parfois effectivement ignorés par les États étrangers, de telles garanties ont été accordées en ce qui concerne la prétendue protection des droits des nombreuses minorités russophones présentes dans les pays d’Europe de l’Est. 

D’une part, le soutien russe aux entités sécessionnistes a pour but de réduire et de rompre progressivement les liens avec l’État territorial qui fait l’objet de demandes séparatistes, en utilisant également des outils très peu scrupuleux – tels que la possibilité d’obtenir facilement la citoyenneté russe pour les habitants de ces entités – violant ainsi, à mon avis, le principe de non-ingérence dans les affaires étrangères. Dans ce contexte, les mesures adoptées par la Russie, impliquant l’octroi quasi automatique de la citoyenneté russe aux citoyens ukrainiens résidant en Crimée, ne peuvent être clairement considérées comme légales. Ces conclusions s’appliquent également aux mesures russes les plus récentes visant à faciliter l’acquisition de la citoyenneté russe par tous les citoyens ukrainiens, y compris ceux résidant dans les quatre régions récemment annexées de Donetsk, Louhansk, Kherson et Zaporizhzhia ¹⁶ . 

D’autre part, la Russie semble s’efforcer d’alimenter les tensions entre l’État étranger et l’entité sécessionniste qu’elle soutient ou contrôle, afin d’inciter cet État à réagir à l’égard de la population locale et à invoquer ensuite la sécession réparatrice, y compris par une intervention militaire, comme dans le cas de l’Ossétie du Sud, de la Crimée et du Donbass.

D’un point de vue opérationnel, la Russie facilite, dans la mesure du possible, la tenue de référendums dans les entités sécessionnistes et soutient ensuite, mais avec des approches différentes, la demande d’annexion à la Russie. Par exemple, alors que la Russie a accepté la demande d’annexion de la Crimée quelques jours après le référendum sur l’indépendance ¹⁷ , en ce qui concerne l’indépendance de la République populaire de Donetsk et de la République populaire de Louhansk, proclamée les 6 et 27 avril 2014 après la tenue des référendums, la Russie n’a reconnu l’indépendance qu’en février 2022, acceptant en même temps la demande d’intervention armée de la part de ces entités. 

Comme dans le cas du référendum et de l’annexion de la Crimée, des considérations similaires d’illégalité sont valables pour les référendums de septembre 2022 sur l’annexion par la Russie des régions de Donetsk, Lougansk, Kherson et Zaporizhzhia, comme l’a de nouveau noté l’AGNU dans la résolution du 12 octobre 2022 ¹⁸ , conformément à l’article 41, paragraphe 2, du projet d’articles de la CDI sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite.

Par ailleurs, en Ossétie du Sud, qui s’est déclarée indépendante en 1990 et n’a été reconnue par la Russie qu’en 2008, la tenue du référendum sur l’annexion par la Russie, qui aurait dû avoir lieu en juillet 2022, a été reportée en mai 2022 à la suite d’un changement de gouvernement en Ossétie du Sud ¹⁹ . 

A la lumière de ce qui précède, dans le cadre de l’application de l’autodétermination sur les territoires sous influence russe, le principal fondement juridique russe repose sur la sécession réparatrice, invoquée de manière spécieuse et interprétée de manière très extensive, afin de justifier une intervention armée prétendument en faveur de la population locale. Les délais et les méthodes d’exercice du droit à l’autodétermination des peuples sous contrôle militaire ou occupation russe varient en fonction de la situation sur le terrain, mais, dans tous les cas que j’ai mentionnés, les obligations substantielles et procédurales liées aux questions d’autodétermination en vertu du droit international ne sont pas respectées.

5- Considérations finales sur le développement du principe d’autodétermination des peuples dans la pratique récente

En ce qui me concerne, la pratique récente de la Russie montre la nécessité de repenser le contenu et l’application du principe d’autodétermination, dont le respect est systématiquement contourné par la Russie (et parfois par d’autres États, y compris des pays occidentaux), qui cherche à exploiter les faiblesses du régime international actuel sur l’autodétermination en l’invoquant de manière spécieuse, en pliant le principe aux intérêts de l’État.

Le moment est venu de revoir la neutralité susmentionnée du régime de droit international en dehors des cas consolidés d’autodétermination externe, en renforçant davantage le principe d’intégrité territoriale dans une période historique très différente de celle où le principe d’autodétermination a émergé et prospéré en tant que principe juridique, et où les comportements agressifs des États forts – les pays de l’Est mais aussi parfois les pays occidentaux – tirent profit de ladite neutralité du principe en jeu. 

En même temps, il est nécessaire d’adopter une position plus claire et plus nette, tant de la part des universitaires que des États, même de la part des pays occidentaux, sur la théorie de la sécession réparatrice, surmontant ainsi les opportunismes politiques et les positions de convenance politique, comme cela s’est produit dans le cas du Kosovo. En d’autres termes, afin d’empêcher les États agresseurs d’invoquer cette théorie sans fondement, il est temps d’adopter une position explicite sur la question de savoir si la théorie elle-même a un fondement en droit international, ne serait-ce qu’en termes de développement progressif du principe d’autodétermination, à condition que des conditions de fond et de procédure précises et rigoureuses soient respectées (y compris l’exclusion des interventions armées étrangères pour mettre en oeuvre la sécession réparatrice). Si elle est élaborée en ces termes, la sécession réparatrice pourrait être acceptée en droit international comme un meilleur équilibre entre l’application du principe d’intégrité territoriale et les questions d’autodétermination.

1. Voir Accordance with international law of the unilateral declaration of independence in respect of Kosovo (Avis consultatif) [2010] CIJ Rep 436, para 79.
2. Ibid 437, para 81.
3. Voir Reference Re Secession of Quebec (Advisory Opinion) [1998] Canadian Supreme Court, para 134. Quoi qu’il en soit, la Cour a conclu que, même en supposant que la sécession remède « soit suffisante pour créer un droit à la sécession unilatérale en droit international, on ne peut pas dire que le contexte québécois actuel se rapproche d’un tel seuil », para 135.
4. Sur la pertinence des obligations procédurales dans les affaires de sécession, voir Thomas D. Grant, « Annexation of Crimea » (2015) 109 AJIL 76.
5. Supra note 1, 438, para 82.
6. Pour une analyse approfondie de l’approche russe du principe d’autodétermination des peuples, voir J. Johannes Socher, Russia and the Right to Self-Determination in the Post-Soviet Space (OUP 2021).
7. Voir Lauri Mälksoo, « Crimea and (the Lack of) Continuity in Russian Approaches to International Law » (2014) EJIL: Talk! <https://www.ejiltalk.org/> (consulté le 30 janvier 2023); Lauri Mälksoo, Russian Approaches to International Law, (OUP 2015) 192.
8. See Theodore Christakis, « Self-Determination, Territorial Integrity and Fait Accompli in the Case of Crimea » (2015) 75 Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 87.
9. Voir Written Statement by the Russian Federation [2009] CIJ <www.icj-cij.org/docket/files/141/15628.pdf>, consulté le 30 janvier 2023, 39-40.
10. Olivier Corten, « The Russian Intervention in the Ukrainian Crisis: Was Jus Contra Bellum Confirmed rather than Weakened » (2015) 2 (1) J. Use Force Int. Law 17.
11. Voir les déclarations du président russe Vladimir Poutine du 18 mars 2014, annexées au Doc. A/68/803-S/2014/202, 5.
12. Pour plus de détails sur la situation des Tatars, voir Thomas D. Grant, « Annexation of Crimea » 73-75 ; Sofia Cavandoli, « The Unresolved Dilemma of Self-determination : Crimea, Donetsk and Luhansk » (2016) 20 (7) Int. J. Hum. Rights 881.
13. Selon l’AGNU, « le référendum organisé dans la République autonome de Crimée et la ville de Sébastopol le 16 mars 2014, n’ayant aucune validité, ne peut servir de base à une quelconque modification du statut de la République autonome de Crimée ou de la ville de Sébastopol ». Voir Territorial Integrity of Ukraine, UNGA Res 68/262 (27 mars 2014), para 5.
14. Voir Whether the Decision Taken by the Supreme Council of the Autonomous Republic of Crimea in Ukraine to Organise a Referendum on Becoming a Constituent Territory of the Russian Federation or Restoring Crimea’s 1992 Constitution is Compatible with Constitutional Principles (avis consultatif) Commission de Venise du Conseil de l’Europe n°762/2014, CDL-AD(2014)002.
15. Ibid paras 22-26.
16. Voir le décret présidentiel russe du 11 juillet 2022, n° 440.
17. Voir l’accord bilatéral sur l’adhésion de la Crimée à la Russie du 18 mars 2014.
18. Voir la résolution de l’AGNU (12 octobre 2022) UN Doc A/RES/ES-11/4, paras 2-5.
19. Quoi qu’il en soit, la préparation du référendum sur l’indépendance de l’Ossétie du Sud a été considérée comme légitime par la Russie, toujours sur la base de la théorie de la sécession corrective. Voir UNSC Rep (28 août 2008) UN Doc S/PV.5969, 6-9.