Élections municipales aux Pays-Bas, 13 mars 2022

Les 16 mars 2022, des élections municipales ont eu lieu aux Pays-Bas. Au total, 333 des 344 municipalités ont élu un nouveau conseil municipal. Des élections n’ont pas eu lieu dans 11 municipalités car des élections de « réforme » y ont été, ou y seront, organisées. Tous les quatre ans, un mercredi de mars, des élections municipales sont organisées simultanément dans toutes les municipalités. En raison de la pandémie de COVID-19, il a également été possible de voter deux jours avant la date officielle des élections. Cette analyse est divisée en trois parties. Dans un premier temps, on décrira l’organisation des municipalités néerlandaises. Ensuite, on évoquera la campagne. Enfin, on analysera les résultats des élections. Les élections de 2022 peuvent être caractérisées par trois résultats frappants : un taux de participation inédit, une part de voix record remportée par les partis locaux, et une fragmentation sans précédent des conseils municipaux.

L’organisation des municipalités néerlandaises

Les municipalités néerlandaises, soumises à de fréquentes réformes territoriales, sont loin d’être des entités politiques stables. Jusque dans les années 1950, le nombre de municipalités était relativement constant, s’élevant à plus de 1 100. Depuis lors, cependant, le nombre de municipalités a progressivement diminué par l’effet des fusions. En 2022, les Pays-Bas comptaient 344 municipalités, dont l’organisation et les compétences sont régulées par le droit municipal. Toutes les municipalités néerlandaises ont les mêmes responsabilités, dont les principales sont l’aménagement et le développement du territoire, le logement, la culture et les loisirs, les infrastructures locales, la santé publique, les écoles primaires. Depuis 2015, après une réforme de décentralisation, les conseils municipaux sont également responsables de l’aide sociale, de la protection de l’enfance, et de l’emploi et de la réinsertion des chômeurs sur le marché du travail. En outre, le maire est responsable de l’ordre public et de la sécurité.
La taille du conseil municipal dépend de la population et varie de neuf membres (dans les municipalités de moins de 3 000 habitants) à 45 (dans les municipalités de plus de 200 000 habitants). Le nombre d’échevins ¹ à temps plein est de deux au moins, et ne peut pas excéder 20 % du nombre de conseillers (soit neuf dans les plus grandes municipalités). Un plus grand nombre d’échevins peuvent être nommés s’ils occupent un poste à temps partiel.
Lors des élections, les électeurs disposent d’une voix qu’ils portent sur l’un des candidats figurant sur les listes. Les votes pour les candidats sont ensuite agrégés dans la liste sur laquelle les candidats figurent. Pour l’attribution des sièges, la commune forme une seule circonscription électorale. Chaque liste obtient autant de sièges qu’elle en a proportionnellement le droit suivant le quota de Hare ² . Il n’y a pas de seuil électoral légal. Il existe toutefois un seuil naturel qui varie entre environ 10 % des voix dans les plus petites municipalités et environ 2 % des voix dans les municipalités de plus de 200 000 habitants. Les sièges de liste sont ensuite distribués aux candidats qui ont obtenu 25 % du quota électoral (50 % dans les municipalités comptant moins de 19 sièges). Si tous les sièges ne peuvent être attribués aux candidats en fonction des votes de préférence obtenus, les sièges non pourvus sont attribués en fonction de l’ordre de la liste.
Après les élections, un nouvel exécutif municipal (College van Burgemeester en Wethouders) est formé, composé du maire (burgemeester) et des échevins (wethouders). Le maire occupe une position particulière puisqu’il est nommé pour un mandat de six ans, et ne peut être révoqué que par le gouvernement central. Le maire préside le conseil municipal mais n’en est pas officiellement membre. Il également le chef et un membre à part entière de l’exécutif. Les échevins de l’exécutif sont élus par les membres du conseil municipal, mais pas nécessairement parmi eux. Dans la pratique, cette désignation intervient après un processus de formation de coalition, car les majorités de parti unique sont rares, et même dans ce cas, des coalitions parfois surnuméraires sont formées. Dans ce processus, les partis négocient un programme gouvernemental commun qui doit obtenir le soutien d’une majorité au sein du conseil. Cependant, en raison de la fragmentation des conseils, la formation de coalitions peut être un processus compliqué. Une solution à ce problème, qui est devenue plus courante récemment, est celle d’un « accord à l’échelle du conseil » qui est soutenu par (presque) tous les partis du conseil.

La campagne

Les campagnes électorales ont été relativement locales lors des élections de 2022, et largement couvertes par les médias locaux et régionaux. Outre le démarchage, il était également courant d’organiser un débat électoral avec les candidats locaux sur des sujets locaux. Les questions locales saillantes portaient souvent sur des plans de développement locaux. À Zeewolde, par exemple, un parti local (Leefbaar Zeewolde) qui s’opposait fermement à la construction d’un centre de données dans la municipalité a remporté la majorité des voix aux élections. Un autre thème commun à la plupart des municipalités était la crise du logement et l’accessibilité aux logements abordables. La question de savoir si la plupart des électeurs étaient au courant de ces activités de campagne locales est une autre question, car l’intérêt pour la politique locale est plutôt faible (Den Ridder et Dekker 2019 : 34).
Même si les électeurs ne suivent pas forcément la politique locale, les élections municipales reçoivent généralement une attention considérable de la part des médias nationaux, et les politiciens nationaux sont généralement visibles pendant les campagnes électorales municipales. Toutefois, il en a été autrement lors des élections de 2022, car l’attention des médias nationaux et la visibilité des politiciens nationaux sont restées plutôt limitées. Cela peut s’expliquer par le déclenchement de la guerre en Ukraine qui a dominé l’actualité pendant la période de campagne. À titre d’exemple, le Premier ministre Mark Rutte, du Parti populaire pour la liberté et la démocratie (VVD), a participé à un talk-show dans le cadre des élections municipales. Rutte a toutefois dû quitter l’émission en direct en raison de l’escalade de la situation en Ukraine.

Les résultats

En bref, les élections ont révélé trois résultats frappants. Premièrement, le taux de participation aux élections municipales a atteint son plus bas niveau historique. Deuxièmement, les partis locaux ont obtenu une part des voix sans précédent, et sont devenus la force politique la plus importante au niveau local, alors même que la plupart des partis nationaux se présentaient comme les « gagnants ». Troisièmement, les systèmes de partis locaux n’ont jamais été aussi fragmentés.
Tout d’abord, le taux de participation aux élections municipales a diminué et a atteint son plus bas niveau historique, puisque seulement 51,0 % des électeurs se sont présentés au bureau de vote. Il s’agit d’une baisse de 4 points, par rapport aux précédentes élections municipales de 2018. C’est un peu inattendu, car le taux de participation était assez stable entre 2002 et 2018, où il fluctuait autour de 55 %. Si nous examinons le taux de participation de plus près, nous constatons que le taux de participation est principalement faible dans les grandes municipalités (voir le tableau a). Alors que le taux de participation dans les plus petites municipalités est le plus élevé (58,2 % en moyenne), la moyenne des plus grandes municipalités n’est que de 46,1%. La faible participation à cette élection pourrait s’expliquer par le fait que l’attention des médias nationaux pour les élections municipales a été limitée. Par conséquent, les électeurs pourraient avoir été moins conscients de ces élections, et/ou avoir perçu les élections locales comme peu importantes. Il est toutefois injustifié de parler d’une crise de la participation, car la participation aux élections nationales, provinciales et européennes a en fait augmenté au cours de la dernière décennie.
Ensuite, les partis locaux sont devenus les plus importants et ont encore plus progressé, par rapport aux élections municipales de 2018. Les partis locaux sont des partis qui concourent dans une seule municipalité. En outre, ces partis ne sont liés à aucun parti politique national. Notez que dans de nombreuses municipalités, plusieurs partis locaux étaient en compétition, auquel cas les votes pour les partis locaux sont agrégés. Alors que les partis locaux ont obtenu environ 11,7 % des voix aux élections municipales de 1986, leur part des voix a progressivement augmenté au cours des années 1990, notamment après l’émergence du mouvement Leefbaar (Van Ostaaijen 2012). En 2002, les partis locaux sont devenus pour la première fois le parti majoritaire puisqu’ils ont obtenu 25 % des voix. Alors qu’en 2018, les listes locales ont obtenu un record absolu de 28,7 % des voix. Ce résultat a encore été amélioré en 2022, lorsque les partis locaux ont obtenu un total de 31,6 % des voix. Pour comprendre le succès des partis locaux, il faut considérer à la fois l’offre politique (les partis en compétition) et la demande (ce que veulent les électeurs).
Du côté de la demande, le soutien aux partis locaux peut s’expliquer par la méfiance politique. Les électeurs qui sont mécontents de la politique nationale, ou locale, votent souvent pour un parti local. Ils le font pour exprimer leur mécontentement vis-à-vis de la politique dominante (Otjes 2018 : 318-319 ; Otjes 2020 : 103). Souvent, ces listes locales trouvent également leur origine et leur attrait dans le mécontentement à l’égard de la façon dont la municipalité est gouvernée par les branches locales des partis nationaux (Van Ostaaijen 2012 : p. 206). Dans cette perspective, le vote pour les partis locaux peut donc être compris comme un vote de protestation. Une autre explication du côté de la demande est que les partis locaux attirent les électeurs parce que les partis locaux sont mieux à même de défendre les intérêts locaux et/ou de faire appel à une identité locale. Si c’est le cas, alors le vote pour les partis locaux n’est pas un vote de protestation, mais un vote local (Otjes 2018 : 320).
Du côté de l’offre, le succès des partis locaux peut s’expliquer par le fait que tous les partis représentés au parlement national ne figurent pas sur les bulletins de vote dans toutes les municipalités (voir figure b). Dans presque toutes les municipalités, les électeurs pouvaient voter pour un parti local, le VVD ou le CDA. Dans le même temps, les autres partis qui ont remporté un siège aux élections nationales de 2021 n’ont concouru que dans un nombre limité de municipalités, souvent uniquement dans les municipalités les plus peuplées. De nombreux électeurs n’ont donc pas pu voter pour leur parti préféré et ont peut-être voté pour un parti local à sa place (Otjes 2020 : 103) ; la preuve en est que dans les grandes municipalités où la plupart des partis nationaux sont en compétition, les partis locaux ont obtenu une part de voix plus faible. En lien avec l’argument de la méfiance, de nombreux partis (par exemple, SP, FVD, PVV, JA21, BBB) qui ne sont pas en compétition dans la plupart des municipalités mobilisent leurs électeurs sur la base d’un sentiment populiste (Otjes, 2020, p. 320). Les partis locaux semblent être un substitut naturel pour ces électeurs, car de nombreux partis locaux font également appel au mécontentement envers les partis politiques nationaux. Les partis locaux auraient ainsi pu bénéficier de la couverture limitée des nombreux partis représentés au parlement national.

Même si les partis locaux sont clairement les vainqueurs des élections avec un record de 31,6 % des voix, la plupart des partis nationaux se sont également déclarés vainqueurs. Le VVD s’est présenté comme le parti national avec le plus grand nombre de voix, même s’il a perdu beaucoup d’électeurs par rapport aux élections municipales et nationales précédentes. L’Appel chrétien-démocrate (CDA) est devenu le parti national avec le plus de sièges dans les conseils municipaux. Les Verts-Gauche (GroenLinks) ont tous deux obtenu une part de voix et un nombre de sièges record pour les élections municipales. Le Parti travailliste (PvdA) est devenu le premier parti dans la capitale Amsterdam. Le Forum pour la démocratie (Forum voor Democratie) est entré au conseil municipal dans 48 municipalités supplémentaires. De nombreux autres partis ont fait mieux que prévu par rapport aux sondages électoraux nationaux.
L’interprétation des résultats des élections (figure b) est toutefois plus difficile qu’il n’y paraît. Tout d’abord, il faut noter qu’il s’agit de résultats agrégés. La mesure dans laquelle les électeurs changent de vote est donc sous-estimée, car les changements de vote au niveau individuel peuvent être annulés au niveau agrégé. De même, les résultats municipaux sont agrégés au niveau national, alors que les fluctuations des votes au niveau municipal peuvent être annulées au niveau national, car un parti peut gagner des voix dans une municipalité, mais en perdre dans une autre. Deuxièmement, il faut choisir un point de référence qui peut être soit l’élection municipale précédente (2018), soit l’élection nationale précédente (2021). Ces deux comparaisons sont difficiles car l’offre des partis évolue dans le temps. Le Parti socialiste (PS), par exemple, a concouru dans 111 municipalités en 2018, alors qu’en 2022, il a concouru dans 87 municipalités. Dans le même temps, le PS a perdu 1,7 point de pourcentage en part de voix à l’échelle nationale. Il est difficile d’interpréter cette perte car certains électeurs pourraient avoir délibérément voté pour un autre parti. D’autres électeurs auraient pu vouloir voter pour le PS, mais ils ne pouvaient tout simplement plus voter pour le PS puisqu’il ne concourait plus. Par conséquent, ces électeurs du PS ont probablement voté pour un autre parti de gauche, un parti local, ou ne se sont pas déplacés. La performance électorale d’un parti peut donc s’expliquer en partie par les partis présents sur le bulletin de vote.
Une comparaison avec les élections nationales précédentes est encore plus difficile pour les mêmes raisons, car les partis qui ont remporté des sièges au parlement figuraient sur le bulletin de vote dans toutes les municipalités, mais leur présence sur le bulletin de vote aux élections locales diffère d’une municipalité à l’autre. Volt, un des principaux concurrents du parti libéral-démocrate D66, par exemple, ne s’est pas présenté dans la plupart des municipalités. La perte de voix pour D66 aurait donc pu être plus sévère si Volt avait concouru dans un plus grand nombre de municipalités. Outre les différences dans l’offre de partis politiques, l’énorme écart de participation de 27,1 points de pourcentage entre les élections nationales et locales rend difficile la comparaison des résultats au niveau global.
La dernière observation est que le système de partis néerlandais reste très fragmenté. En 2018, il y avait en moyenne 5,8 partis effectifs représentés dans les conseils municipaux. Cette fragmentation s’est encore accrue en 2022, lorsqu’en moyenne 6,0 partis effectifs étaient représentés dans les conseils municipaux. Là encore, nous constatons une corrélation positive avec la taille des municipalités (figure a). Cette relation positive peut s’expliquer de trois manières. Premièrement, dans les plus petites municipalités, seules 5,3 listes en moyenne ont concouru, alors que dans les plus grandes municipalités, 17,1 listes en moyenne ont concouru. De même, le seuil naturel dans les grandes municipalités est plus bas, de sorte qu’il est relativement plus facile pour les partis de remporter un siège dans les grandes municipalités. Enfin, les grandes municipalités sont souvent plus diversifiées sur le plan social. Cela se traduit par un système de partis plus hétérogène, car les partis peuvent exploiter ces préférences politiques plus hétérogènes. En outre, il est plus facile pour les partis de trouver des candidats locaux et d’organiser une campagne locale, car le nombre de partisans est tout simplement plus élevé dans les municipalités plus peuplées.
La fragmentation des systèmes de partis complique le processus de formation de coalitions, car le nombre de partis nécessaire pour obtenir une majorité absolue des sièges augmente. Lors des élections de 2022, il n’y a eu que cinq municipalités où un seul parti a obtenu une majorité de sièges, alors que dans 123 municipalités, au moins deux partis seront nécessaires pour former une majorité. Dans 151 municipalités, au moins trois partis sont nécessaires pour former une majorité, et dans les 54 municipalités restantes, au moins quatre partis sont nécessaires pour former une majorité au conseil. Cela conduit à un processus complexe de formation de coalitions ; au moment de la rédaction de cet article (fin mai 2022), des coalitions ont été formées dans seulement 130 municipalités. À titre de comparaison, en 2018, environ deux mois après les élections, 233 gouvernements locaux ont été formés, alors qu’en 2014, pratiquement toutes les municipalités avaient leur coalition en place deux mois après les élections (Van der Parre 2022). Les explications de ces longs processus de formation, outre la fragmentation, sont la force des partis anti-establishment, la rotation des conseillers et la taille des municipalités (Otjes et al. 2021).
Outre ces trois principaux arguments, il convient de noter que davantage de représentantes ont été élues dans les conseils municipaux. En effet, la part des représentantes est passée de 32% en 2018 à 37% en 2022. Ce pourcentage est similaire à celui des femmes au parlement national (38%), et supérieur à celui des assemblées provinciales (33,2%). À La Haye, le parti local Groep de Mos/Hart voor Den Haag et à Roermond le parti local Liberale Volkspartij Roermond sont devenus les plus grands partis, alors que les dirigeants de ces partis locaux faisaient l’objet d’une enquête (La Haye) ou étaient condamnés pour corruption (Roermond). Pendant ce temps, en 2018, dans la municipalité de Barendrecht, le parti local Echt voor Barendrecht est passé à un siège de la majorité absolue, mais il a néanmoins été exclu de la coalition gouvernementale. En 2022, le parti a remporté un nombre stupéfiant de 20 sièges sur 29.
Les enquêtes sur les élections locales qui ont été menées autour des élections de 2022 peuvent éclairer davantage notre compréhension de ces élections locales. Quels sont les électeurs qui ne se sont pas rendus aux urnes, et quelles sont les raisons qui les ont poussés à rester chez eux ? Ont-ils préféré un parti qui n’était pas en lice, l’intérêt pour la politique locale était-il plus faible que d’habitude, ou peut-être certains électeurs avaient-ils peur d’une contamination par le COVID-19 ? Les données au niveau individuel peuvent également nous aider à mieux comprendre l’ampleur du changement de vote, quels électeurs ont modifié leur vote par rapport aux élections nationales et locales précédentes, et pourquoi tant d’électeurs ont voté pour un parti local.

Bibliographie

Den Ridder, J., & Dekker, P. (2019). Lokale (en) politieke betrokkenheid en participatie. In Jansen, G. & Denters, B. (éd.), Democratie dichterbij Lokaal Kiezersonderzoek 2018 : 31-41.
Kiesraad (2022). Alle uitslagen van gemeenten. En ligne. Consulté le 22.5.22.
Otjes, S. (2018). Pushed by national politics or pulled by localism? Voting for independent local parties in the Netherlands. Local Government Studies, 44(3) : 305-328.
Otjes, S. (2020). Going local. Voting for independent local parties in the Netherlands 1986-2010. Local Government Studies, 46(1) : 91-115.
Otjes, S., de Natris, J., & Allers, M. (2021). De duur van formaties en de lengte van college-akkoorden: Bestuurlijke en politieke complexiteit in gemeenten.
Van der Parre, H. (2022, 20 mai). Gemeenten formeren steeds trager: overgrote deel heeft nog geen nieuwe coalitie. NOS.
Van Ostaaijen, J. (2012). Ondertussen in de lokale politiek. Beeld en Maatschappij, 39(2) : 194-212.

1. Le terme échevin est utilisé pour désigner les membres de l’exécutif municipal (wethouders).
2. Ce quota est calculé en divisant le nombre de votes valides par le nombre de sièges. Les sièges restants sont attribués selon la méthode D’Hondt si 19 sièges ou plus sont attribués. Sinon, les sièges restants sont attribués à la méthode du plus fort reste.