Élections parlementaires au Portugal, 30 janvier 2022

Contexte

Le système de partis portugais est considéré comme un « îlot de stabilité » dans le paysage politique européen, n’ayant pas subi de grands chocs électoraux ou de reconfigurations majeures de la concurrence entre les partis. Ce résultat est remarquable compte tenu de la profonde transformation des systèmes de partis qu’ont connue les pays d’Europe du Sud touchés par la grande récession ¹ . Les deux partis traditionnels — le Parti socialiste (PS) de centre-gauche et le Parti social-démocrate (PSD) de centre-droit — ont pu obtenir un large soutien et ont conservé un rôle central dans la formation du gouvernement, tandis qu’aucun nouveau parti populiste n’a fait de percée majeure dans l’arène électorale.
En dépit de cette stabilité apparente, un processus de désalignement a produit des changements progressifs dans le système des partis. Cette évolution est apparente dans les niveaux croissants d’abstention et de fragmentation du système politique. De nouvelles forces ont également émergé au Parlement. La première est le parti vert PAN (Pessoas-Animais-Natureza), qui a pu élire un député aux élections de 2015. Lors de l’élection suivante (2019), trois nouveaux acteurs ont émergé. À gauche, le parti Livre, de gauche et libéral, a élu un représentant, défendant des positions pro-européennes, un programme écologiste et l’innovation numériqus. À droite, les libéraux (Iniciativa Liberal, IL) et le parti de droite populiste Chega (« Assez », CH) ont également obtenu une représentation pour la première fois, bien que défendant des positions et des stratégies programmatiques différentes.
Alors que la reconfiguration de la droite a suivi certaines des trajectoires déjà connues par la plupart des pays européens au cours des dernières décennies, le renouvellement du système de partis à gauche a été déclenchée par une coopération sans précédent entre les partis de gauche. Après les élections de 2015, une nouvelle formule de gouvernement a émergé, après que le PS a signé un accord avec la gauche radicale (le Parti communiste [PCP], le Bloc de Gauche [BE] et les Verts [PEV]) pour réviser certaines des réformes-clés mises en œuvre pendant les années de la Troïka ² . Malgré des divergences sur des questions fondamentales — par exemple, les politiques du travail ou la politique européenne —, cette coopération (appelée « bidule », Geringonça, par la presse portugaise) a permis au gouvernement minoritaire du PS de terminer son mandat de quatre ans ³ . Ce changement important a marqué un tournant dans la politique portugaise et a eu des implications transnationales importantes, car il a montré clairement que les partis de gauche modérés peuvent coopérer avec des alliés plus radicaux, une voie suivie quelques années plus tard en Espagne. Dans l’ensemble, cette innovation a contribué à rééquilibrer les chances des différents partis de participer au gouvernement, puisque les coalitions entre partis de droite ont été fréquentes depuis le retour de la démocratie.
Malgré cette expérience importante, les partis de gauche ont décidé de ne pas renouveler l’accord de gouvernement après les élections de 2019, lors desquelles le PS a remporté une majorité relative de voix, mais sans obtenir de majorité absolue au parlement. Cette fois, les socialistes n’ont pas réitéré la coopération avec la gauche radicale et ont préféré gouverner seuls en négocier l’accord des partis d’opposition texte par texte. Quelques mois après sa formation, le nouveau gouvernement a dû faire face à l’émergence de la Covid-19 et à la mise en œuvre des politiques nécessaires pour faire face aux problèmes sanitaires et économiques afférents. Pendant la pandémie, le PS a pu bénéficier du soutien des partis d’opposition, qui se sont efforcé de minimiser les conflits politiques afin de faire face à l’urgence et d’éviter l’instabilité sociale. La plupart du temps, le PSD a coopéré avec le gouvernement, tandis que la gauche radicale a progressivement pris ses distances avec l’exécutif socialiste. À la fin de 2021, des motivations stratégiques ont déterminé la fin de cet arrangement instable. D’une part, les deux partis de la gauche radicale voyaient leur soutien électoral s’étioler, ce qui était particulièrement évident pour le PCP, qui avait perdu d’importants bastions lors des élections locales d’octobre 2021. De l’autre, le PS était persuadé qu’une élection surprise pourrait renforcer sa position vis-à-vis des partis d’opposition, étant donné non seulement les difficultés rencontrées par la gauche radicale, mais aussi la faiblesse des partis de droite, qui n’étaient pas en mesure d’influencer l’agenda politique et d’éviter les conflits internes. Le contexte pandémique a également contribué à renforcer la confiance du PS dans sa capacité de remporter une élection anticipée. En effet, dans un premier temps, la faible polarisation politique, le climat de collaboration entre les partis et le soutien du Président de la République ont facilité le contrôle de la pandémie.

La campagne

Les élections parlementaires de 2022 ont été provoquées par l’effondrement du gouvernement minoritaire d’António Costa, faisant suite à l’impossibilité d’approuver le budget de l’État pour 2022. Les élections anticipées ont été convoquées par le président de la République Marcelo Rebelo de Sousa (réélu pour un second mandat en janvier 2021), après que celui-ci a constaté le manque de volonté des principaux partis de trouver une solution stable pour une majorité parlementaire.
La campagne électorale a été caractérisée par trois aspects. Le premier était le contexte pandémique, le pays se trouvant au moment des élections en état de calamité déclaré. Le contexte a limité la mobilisation de la base des partis et a accru l’importance des débats télévisés entre les chefs de partis et l’utilisation des nouveaux outils et plateformes numériques. Le Portugal a connu un pic de contaminations par le coronavirus dans le mois précédant le jour des élections. Le gouvernement a facilité le vote anticipé, une option utilisée par plus de 300 000 électeurs. Malgré cela, de nombreux observateurs politiques ont craint une démobilisation potentielle, notamment parmi les cohortes plus âgées. Les partis politiques ayant limité l’organisation de rassemblements ou d’événements de masse, les débats télévisés entre les leaders des partis ont joué un rôle clé dans la campagne. Le débat télévisé entre Costa (leader du PS) et Rio (leader du PSD) a joué un rôle particulièrement important, atteignant les plus hauts niveaux d’audience (plus de trois millions de personnes). La crise a également façonné l’agenda médiatique et les questions de santé ont été l’un des sujets les plus débattus. Pourtant, la façon dont le gouvernement socialiste a géré cette situation n’était pas politisée, et très peu de propositions de politiques publiques visaient les effets de la pandémie, à l’exception de la santé mentale. Cela peut être mis en relation avec les perceptions positives de l’électorat concernant la gestion de la crise sanitaire et sociale par le gouvernement.
Le deuxième aspect important a été la fragmentation sans précédent et l’apparition de nouveaux leaders ou partis. Des petits partis ont pu établir le programme de la campagne en politisant de nouvelles questions politiques et en se concentrant sur les réseaux sociaux. Alors que IL a séduit les jeunes et les classes sociales supérieures en mettant l’accent sur les politiques libérales, Chega a réussi à mobiliser son électorat autour d’un discours populiste anti-élites. Livre a souligné l’importance de la transition numérique et de la lutte contre le changement climatique. Cependant, l’urgence sanitaire a continué de mobiliser l’attention politique pendant la campagne, ce qui a profité au PS, qui a été perçu comme ayant géré la situation avec compétence.
Un autre sujet qui a clairement dominé la campagne a été le débat sur la stabilité politique et la forte compétitivité des élections, le PSD montrant — selon les sondages — une capacité croissante à accroître sa base électorale et à contester la position prédominante du PS. En effet, une semaine avant les élections, plusieurs sondages suggéraient une égalité technique entre le PS et le PSD, aucun des deux partis ne semblant en mesure d’obtenir une majorité parlementaire absolue (les deux partis ont obtenu environ 35 % des voix). Cependant, les sondages publiés pendant la campagne ont clairement montré que le PS allait remporter l’élection, bien que probablement sans obtenir une majorité absolue au parlement.
La campagne a également tenu compte des scénarios post-électoraux. Le PS a commencé à demander une majorité absolue pour éviter un blocage parlementaire. Les partis d’opposition, au contraire, ont fait valoir qu’une majorité absolue n’était pas souhaitable car elle pouvait mettre en danger l’équilibre démocratique. Comme les sondages rendaient ce scénario de moins en moins réaliste et qu’une éventuelle victoire de la droite contre la gauche n’était pas à exclure, un autre sujet est entré dans la campagne, à savoir les accords post-électoraux. De nombreux observateurs ont considéré qu’un accord entre le PS et le PSD était une issue probable, qui aurait abouti à une sorte de gouvernement de grande coalition. Cette solution était soutenue par de nombreux groupes d’intérêts économiques, notamment en raison de la gestion du programme de relance européen. Les partis de gauche ont également parlé d’une alliance potentielle entre le PSD et Chega comme d’une menace pour la démocratie. En effet, l’une des principales faiblesses du leadership du PSD était l’ambiguïté de sa stratégie d’alliances. Rio n’a pas fermement rejeté la possibilité de coopérer avec le parti de la droite radicale, et en même temps il a prétendu faciliter la survie d’un gouvernement socialiste au cas où le PS remporterait une majorité plurielle ⁴ .

Les résultats

La participation électorale (51,4 %) a enregistré une légère augmentation par rapport aux élections précédentes. Ce résultat est tout à fait remarquable, non seulement en raison de la tendance à la démobilisation à long terme qui a touché le Portugal, mais aussi en raison des contraintes liées à la pandémie. De plus, on s’attendait à ce que le fait qu’il s’agisse d’une élection organisée dans des délais brefs ait un impact négatif sur la participation électorale. L’augmentation du taux de participation est probablement due à la compétitivité affichée par les sondages et à la mobilisation encouragée par les nouveaux partis ⁵ . Les aspects organisationnels de l’élection ont également favorisé la mobilisation: différentes méthodes de vote ont été proposées, comme le vote anticipé et les bureaux mobiles. En outre, la décision du gouvernement (bien que controversée et très proche du jour de l’élection) d’autoriser les électeurs en situation d’auto-isolement à voter en personne peut également expliquer les niveaux élevés de participation.
Les résultats des élections législatives de 2022 ont été assez surprenants au regard des sondages publiés pendant la campagne. Si peu d’entre eux prédisaient la possibilité d’une majorité parlementaire absolue pour le PS, le faible score réalisé par le PSD était encore plus étonnant. En effet, les sondages d’opinion indiquaient une convergence entre les deux principaux concurrents, avec une nette tendance à la hausse du PSD depuis décembre 2021. De nombreux observateurs politiques et journalistes ont tenté d’interpréter l’échec des sondages d’opinion pour prédire les résultats finaux. La crainte d’une perte potentielle d’une majorité de gauche a certainement conduit de nombreux électeurs de gauche à voter stratégiquement et à concentrer leur vote au PS. Cependant, ce phénomène peut avoir d’autres causes potentielles, comme une mobilisation asymétrique ou la forte proportion d’électeurs indécis et d’abstentionnistes. Il s’agit en tous cas d’une situation tout à fait exceptionnelle dans le contexte portugais, les sondages d’opinion pour les élections législatives ayant rarement failli à prédire les résultats des élections.
Les résultats des élections de 2022 ont également été assez exceptionnels pour la majorité absolue obtenue par le PS. Il s’agit d’une performance historique, les socialistes n’ayant obtenu un résultat similaire qu’en 2005, un résultat d’autant plus difficile à obtenir compte tenu de la proportionnalité du système électoral et de la répartition du vote socialiste sur le territoire, qui est assez dispersé et homogène. Le score de 41,4 % obtenu par le PS constitue son deuxième meilleur résultat dans une élection législative et une percée significative par rapport aux élections précédentes (environ plus de 5 points de pourcentage d’augmentation). En revanche, le PSD n’a obtenu que 29 % des voix, restant au même niveau que lors des élections de 2019. Il s’agit de la deuxième défaite de Rui Rio aux élections législatives, et le parti y a perdu d’importants bastions, notamment dans le nord du pays.
La surprise est également venue du score réalisé par les petits partis. La droite radicale populiste de Chega arrive en troisième position, avec un score de 7,2 % et 12 députés. Iniciativa Liberal a également réalisé une performance positive, obtenant 4,9 % des voix. Dans l’ensemble, les deux partis ont pu augmenter considérablement leurs performances par rapport aux élections précédentes, renforçant ainsi leur représentation parlementaire. Le succès retentissant de Chega repose, avant tout, sur un vote de protestation et des électeurs plus radicaux sur le plan idéologique, provenant pour la plupart du CDS. Les attitudes populistes sont aussi probablement déterminantes pour expliquer sa percée électorale. Ce nouveau parti a également été soutenu de manière disproportionnée par des électeurs masculins. D’autre part, IL présente une base de soutien très différente, principalement concentrée sur les personnes plus jeunes et éduquées. Le soutien territorial montre également des modèles distincts pour les partis. Alors que Chega a affiché des niveaux de pénétration plus élevés dans les zones rurales (à mesure que la distance de la capitale augmente), l’IL est plus populaire dans les circonscriptions urbaines.
Tous les autres partis ont subi une lourde défaite. Les deux partis de la gauche radicale (BE et PCP) ont perdu une proportion importante de voix et de sièges et, plus important encore, ils ont été dépassés par les nouveaux arrivants. Le résultat du BE est éloquent : il passe de 19 à 5 sièges (de 9,5 % à 4,4 % en termes de voix). La CDU n’a pas été en mesure d’arrêter sa tendance à la baisse, avec une diminution substantielle à la fois de son pourcentage (4,3 %) et de son nombre absolu de voix par rapport aux élections précédentes. En outre, pour la première fois depuis 1983, son allié de coalition (PEV) n’a pu faire élire aucun député. Les partis de la gauche radicale ont été attaqués pendant la campagne comme les principaux responsables de l’instabilité politique créée par l’absence d’approbation de la proposition de budget. En outre, l’électorat de gauche n’a pas compris pourquoi, malgré des différences programmatiques traditionnelles, il n’a pas été en mesure de coopérer avec les socialistes comme lors de la « Geringonça ». Enfin, le PAN a également perdu des voix et des députés (de quatre à un), tandis que Livre a pu obtenir un député, comme lors des élections précédentes.
La défaite a été encore plus sévère dans le cas du CDS (conservateur), qui n’a pu élire aucun représentant au parlement. Il s’agit d’un résultat historique, car il s’agit de l’un des partis fondateurs de la démocratie portugaise et il a toujours été en mesure d’élire des députés à chaque élection parlementaire. Malgré sa tentative de rivaliser avec Chega, le manque d’attrait de son leadership, des conflits internes et son incapacité au renouvellement programmatique conduit le parti à une défaite dramatique.
Le PS a obtenu une majorité parlementaire absolue principalement en raison de la punition des électeurs des partis radicaux pour créer une crise politique non désirée, et du manque de crédibilité du PSD, qui n’a pas été en mesure de capitaliser sur l’affaiblissement du gouvernement socialiste. La gestion du gouvernement en ce qui concerne l’urgence de santé publique et la relance économique permettent également au PS de consolider sa position face aux partis d’opposition. En effet, il est important de souligner que le Portugal a été félicité par les organisations internationales concernant la gestion de la pandémie et de la campagne de vaccination. Bien que les enquêtes post-électorales ne soient pas encore disponibles, il est plausible de penser que le PS a attiré des électeurs non seulement de la gauche radicale, mais aussi du PSD et des abstentionnistes.

Conclusions

La formation du gouvernement a pris plus de temps que prévu en raison de procédures illégales enregistrées dans des circonscriptions électorales hors du pays. Cela a conduit l’administration électorale nationale à répéter les élections dans ces circonscriptions les 12 et 13 mars. Après la confirmation de l’attribution des sièges dans les circonscriptions étrangères, le nouvel exécutif est entré en fonction, avec une centralisation importante des pouvoirs entre les mains du Premier ministre, qui a nommé certains proches à des postes clés du cabinet et contrôle directement les affaires européennes et le portefeuille de la transition numérique. Le fait qu’au cours de ce mandat, le gouvernement gérera le paquet financier du plan de relance et de résilience semble être un facteur clé dans la décision d’António Costa de centraliser et de politiser l’exécutif par rapport au mandat précédent. Enfin, il est important de noter qu’il s’agit du premier gouvernement paritaire de l’histoire du Portugal, incluant des femmes dans des portefeuilles traditionnellement masculins (par exemple, la Défense).
Les élections législatives de 2022 ont été fortement marquées par le contexte pandémique, qui a exercé un impact multidimensionnel sur ce processus électoral, non seulement en termes de mobilisation et d’agenda de la campagne, mais aussi en influençant la décision de convoquer des élections anticipées, ainsi que le choix du vote. Néanmoins, le résultat de ces élections peut aussi être compris comme une récompense de l’orientation modérée du PS, la conséquence d’une crainte de l’instabilité politique ou d’une radicalisation potentielle du paysage politique. Les électeurs portugais ont sanctionné le manque de coopération entre les partis de la gauche radicale et le gouvernement PS, mais ils se méfient également d’une éventuelle alliance du PSD avec Chega, qui pourrait conduire à des politiques imprévisibles. Dans l’ensemble, le changement politique que ces élections ont mis en évidence était plus évident à droite qu’à gauche, et ce schéma suit (avec un certain retard) la trajectoire vécue par de nombreux pays européens. Le Portugal est « en retard » en ce qui concerne la montée et le succès d’un nouveau parti populiste de droite radicale. Il suit également un modèle de fragmentation croissante de la politique des partis, ce qui rendra plus difficile la formation de gouvernements stables lors des futures élections. Cette tendance est plus visible à droite de l’échiquier politique, car les nouveaux partis sont nés à la suite de la crise du PSD (conflits internes, absence de stratégie programmatique claire, etc.) et sa compétition avec le CDS. De ce point de vue, il convient de noter que la fragmentation croissante du système de partis ne reflète pas l’émergence ou la politisation de nouveaux clivages ; il s’agit plutôt de l’effet des stratégies des partis et de la performance réussie des entrepreneurs politiques.
Le PS bénéficiera d’une occasion unique de mettre en œuvre les politiques présentées dans son manifeste électoral au cours des quatre prochaines années. La majorité parlementaire absolue offre au gouvernement la stabilité nécessaire pour planifier et exécuter les réformes clés, notamment dans les secteurs financier, économique et social. Les lignes directrices sont assez claires et suivent la voie déjà empruntée par les gouvernements précédents. Cela signifie une gestion prudente des finances publiques, davantage d’investissements dans les secteurs de la santé et de l’éducation et la réduction des inégalités. La décentralisation est une autre réforme que le gouvernement a voulu réaliser au cours de ce mandat. L’approche à développer pour favoriser le développement économique du pays reste incertaine, avec la montée de l’inflation favorisée par la guerre en Ukraine. En pleine crise énergétique et dans le contexte international actuel, le nouveau gouvernement fait face à de nombreux défis.

Bibliographie

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Lisi, M. (2016). U-Turn: The Portuguese Radical Left from Marginality to Government Support. South European Society & Politics 21(4): 541–60.
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1. Voir De Giorgi et Santana Pereira, 2020.
2. Les Communistes (PCP) et les Verts (PEV) se présentent ensemble aux élections législatives au sein de la coalition CDU (Coalition démocratique unitaire).
3. See Lisi (2016); Fernandes et al. (2018).
4. Il convient de noter que dans la région autonome des Açores, le gouvernement actuel (2020-) est soutenu par une coalition entre des partis de droite, à savoir le PSD, le CDS (Centre social-démocrate) et Chega. Cela a été considéré comme un précédent important et les partis de la gauche radicale l’ont utilisé comme un exemple de la disponibilité du leader du PSD à négocier ou à coopérer avec Chega afin de battre les partis de gauche.
5. Il est prouvé que, lors des élections législatives de 2019, les nouveaux partis ont enregistré des scores plus élevés dans les districts où le taux de participation était plus élevé (voir Lisi et al. 2020).