Élections régionales en Finlande, 23 janvier 2022

Un nouveau type d’élections en Finlande

Le 23 janvier 2022, la Finlande a organisé ses premières élections régionales. Ces élections sont nées de la récente réforme de la santé et des services sociaux (réforme SOTE), l’une des réformes administratives les plus ambitieuses de l’histoire du pays. Le principal objectif de la réforme est d’améliorer l’accès des citoyens à des services publics de qualité dans l’ensemble de la Finlande, ainsi que de limiter l’augmentation des coûts de ces services dans l’avenir, provoquée par le vieillissement rapide de la population.
Comparée aux autres États européens, la Finlande compte un grand nombre de communes (309) au regard de sa population (5,5 millions). Les communes possèdent leur propre législation fiscale et sont, jusqu’en 2022, responsables de la fourniture de la plupart des services publics — y compris la santé et les services sociaux. Il existait un consensus de longue date entre les partis politiques concernant le fait que cette organisation était inefficace, et que des entités administratives plus grandes que les communes étaient nécessaires pour remplir cette mission. Tant le vieillissement que la population très faible de la plupart des municipalités (moins de 5 000 habitants dans plus de la moitié d’entre-elles) ont produit des inégalités et/ou des difficultés d’accès à ces services, dont l’efficacité était parfois insuffisante. Les personnes dépendant des services publics de santé ont souffert de temps d’attente particulièrement longs pour consulter des spécialistes ou accéder aux services de santé et aux services sociaux de base ; en comparaison, les personnes disposant de services de santé rattachés à leur employeur ont bénéficié d’un accès aux services beaucoup plus rapide (Couffinhal et al. 2016 ; Gouvernement finlandais 2022).
Malgré le consensus existant concernant l’importance de la réforme SOTE, la planification de cette réforme a pris une quinzaine d’années. Les principaux désaccords entre les partis concernaient le nombre comtés ou d’unités responsables de l’organisation des services, la liberté des individus de choisir leur fournisseur de service, et le rôle donné au secteur privé (Kangas & Kalliomaa-Puha 2018). Le gouvernement Sipilä (2015–2019) a démissionné cinq semaines avant les élections parlementaires de 2019 lorsqu’il est apparu que la réforme SOTE ne pourrait être réalisée (Yle News 8.3.2019).
En juin 2021, l’actuel gouvernement de la Première ministre Sanna Marin (SDP) a approuvé une réforme instituant 21 comtés autonomes de service public. À partir de 2023, la responsabilité de l’organisation des services de santé, sociaux et de secours sera transférée des communes aux nouveaux comtés, créant un échelon administratif entièrement nouveau (Finnish Government 2022). La capitale Helsinki constitue une exception en continuant d’être responsable de la fourniture de ses service sur son propre territoire ; elle n’a donc pas participé aux élections régionales. Ce choix s’explique principalement par la population importante de Helsinki, qui dépasse celle de tous les comtés nouvellement créés. Les municipalités de la région autonome d’Åland n’ont pas non plus participé aux élections régionales.
Les municipalités finlandaises continueront d’organiser certains services avec des ressources fiscales moindres, notamment l’accueil de jour des enfants, l’éducation, les sports, et les services culturels. Initialement, les comtés autonomes de service public ne disposeront pas de l’autonomie fiscale. Leur budget leur sera alloué par le gouvernement, qui augmentera ses propres prélèvements fiscaux en proportion de la diminution des prélèvements des communes. Le pouvoir décisionnel sera exercé dans chaque comté par un Conseil de comté dont les membres titulaires et suppléants sont élus lors des élections régionales. À partir de 2025, des élections régionales seront organisées tous les quatre ans en parallèle des élections municipales (Gouvernement finlandais 2022). Cependant, dans la mesure où les comtés ne disposent pas (encore) de l’autonomie fiscale, ils doivent opérer dans le cadre du budget déterminé par le gouvernement, ce qui renforce le clivage gouvernement/opposition au niveau des comtés et réduit l’autonomie régionale.
En permettant aux résidents du comté de choisir directement leurs représentants aux Conseils de comtés, la réforme devrait cependant démocratiser la gestion des services sociaux et de santé, Dans le modèle jusque-là en vigueur, lorsque plusieurs municipalités mutualisaient leur services sociaux et de santé, les représentants au sein des instances intercommunales étaient choisis par les partis.
Certains des membres des Conseils de comté font également partie des conseils municipaux ou du parlement, suscitant des craintes de conflits d’intérêts ou de concentration du pouvoir. L’une des principales raisons pour lesquelles des parlementaires et d’autres personnalités politiques importantes se présentent aux élections municipales et, désormais, régionales, est à trouver dans le système finlandais proportionnel à liste ouverte avec vote préférentiel obligqtoire (voir, par exemple, von Schoultz 2018). En vertu de ce système, les citoyens sont obligés de voter pour un candidat et un candidat seulement. Chaque vote pour un candidat produit un vote pour le parti, ou la liste non partisane, que représente ce candidat. Au sein de chaque liste, le candidat disposant du plus de voix est classé en première position, le deuxième candidat disposant du plus de voix en deuxième position, etc. Les sièges sont attribués selon la méthode d’Hondt. Ainsi, les politiciens les plus populaires, sur qui se concentrent les votes, ont une influence significative sur l’obtention des voix par leur parti ; il est ainsi difficile pour eux de refuser de participer à l’élection, même si leur capacité à jouer pleinement leur rôle de représentants est limité.
Le seuil électoral, c’est-à-dire la part minimale de voix devant être obtenu par les partis pour pouvoir obtenir des sièges dans les Conseils de comté, variait entre 1,3 et 1,7 % ; le seuil est ainsi similaire à celui ayant eu cours dans les grandes communes lors des élections municipales (Borg 2022 : 99), et bien plus faible que lors des élections parlementaires. En d’autres termes, le seuil électoral lors des élections régionales est relativement bas, ce qui favorise les petits partis et les groupes non-partisans.

Résultats

Les élections régionales se focalisent sur un nombre limité de sujets, dont le poids budgétaire est cependant significatif. L’histoire des partis finlandais et leur réputation d’expertise en matière de santé publiaue ont clairement affecté leur capacité à attirer les électeurs leurs de ces élections régionales. Les partis qui se sont démarqués sont principalement les partis de masse traditionnels : les sociaux-démocrates (SDP), le party du Centre libéral-agrarien, et les conservateurs de la Coalition nationale (NCP). Tous furent des acteurs-clés de la construction de l’État-providence finlandais au cours du XXe siècle. Après la Seconde Guerre mondiale, le système de partis finlandais est resté relativement stable, les trois plus grands partis se partageant l’essentiel du pouvoir. L’émergence du parti populiste des Vrais Finlandais à partir du début des années 2010 a modifié le statu quo, produisant une situation dans laquelle le parlement voit cohabiter quatre partis de taille environ égale (Arter 2016 ; Borg 2019 ; Raunio 2022). Cependant, cette fragmentation typique de la dernière décennie n’est pas apparue dans les résultats des élections régionales, où les trois premiers partis ont chacun récolté entre 19,2 et 21,6 % des voix (voir encart « les données »). En comparaison, les Vrais finlandais et les Verts, dont le poids politique s’est accru lors des récentes élections parlementaires et municipales en raison de leur position sur des thèmes socioculturels (immigration, droits des minorités, environnement), ont vu leur part de voix diminuer.
Lors de ces élections régionales, le NCP était le plus grand parti, avec 21,6 % des voix (voir encart « les données »). Le SDP est arrivé second et le Parti du Centre troisième, avec un écart de seulement 0,1 % entre eux. De manière générale, les trois plus grands partis jouaient sur leur terrain s’agissant des thématiques mises en avant par la campagne. Premier parti d’opposition et vainqueur de quatre élections municipales successives (entre 2008 et 2011), le NCP partait nettement favori dans ces élections régionales, comme l’indiquent les derniers sondages publiés avant les élections (figure a).
Lors des débats pré-électoraux, le NCP s’est inscrit en faux contre les politiques du gouvernement de gauche, mettant l’accent sur les questions fiscales et sur le rôle du secteur privé dans la fourniture de services sociaux et de santé. Aux yeux des partis de gauche présents au gouvernement (le SDP et l’Alliance de Gauche), le renforcement du secteur public était un objectif important de la réforme SOTE. Le Parti du Centre libéral-agrarien, également présent ua gouvernement, jouait véritablement à domicile, son électorat étant principalement concentré dans les communes rurales. Dans son programme, le Parti du Centre a promis l’établissement d’au moins un centre social et de santé dans chacune des 293 communes. Même si, de manière générale, le principal objectif de la réforme SOTE était de contenir la croissance des dépenses sociales et de santé, plusieurs parties ont formulé des propositions similaires pour améliorer les services publics. Ainsi, au lieu de fournir aux électeurs une image réaliste des impacts de la réforme, les partis ont probablement accru leurs attentes.
Le deuxième principal parti d’opposition, le parti populiste des Vrais finlandais, dont l’électorat a crû lors des années 2010 sur le fondement d’une offre politique anti-immigration et anti-UE, ne constituait pas un concurrent sérieux, étant donné son profile faible sur les questions sociales et de santé. Comme le montre la figure b, le parti a obtenu des résultats faibles en comparaison des précédentes élections municipales et parlementaires, mais aussi des sondages publiés avant les élections (figure a). Le sondage Taloustutkimus de novembre-décembre 2021 donnait environ 17 % au parti, alors qu’il n’a finalement obtenu que 11,1 % des voix. Les Verts, dont le profil politique, comme celui des Vrais finlandais, est relativement spécifique (se concentrant principalement sur les questions environnementales et les droits des minorités [Borg 2020]), sont les autres grands perdants de ces élections. En conclusion, la division socioculturelle GAL-TAN qui contribue au succès des Vrais finlandais et des Verts (voir aussi Westinen 2015) a eu bien moins d’effet lors de ces élections, tandis que les divisions traditionnelles gauche-droite et centre-périphérie ont joué un rôle important.

Une autre explication au succès du NCP et à la défaite des Vrais finlandais et des Verts peut être trouvée dans la faible participation (47,5 %) qui a marqué ces élections. La participation a été considéré comme mauvaise à la fois par les parlementaires et par les experts (Yle News 23.1.2022), même si elle n’a guère constitué une surprise au regard du taux de participation historiquement bas aux élections municipales (55,1 %) qui se sont tenues à l’été précédent. Cette faible participation peut avoir été causée par la nouveauté de ces élections, mais aussi par l’importance variable des sujets de la campagne pour différentes catégories d’électeurs. Les jeunes électeurs ont notamment jugé les questions sociales et de santé comme bien moins importantes dans leur décision de vote que les générations plus âgées (Borg 2022). Une troisième raison potentielle de cette faible participation est la faible durée de la campagne et les budgets de campagne limités qui l’ont accompagnée. Les élections régionales se sont tenues à la fin du mois de janvier, et les partis n’ayant commencé leurs campagnes qu’après le nouvel an. Sachant que de nouvelles élections parlementaires se tiendront l’année prochaine (printemps 2023), les partis ont investi peu de moyens dans des élections de second ordre. Du reste, le fait que les élections municipales de 2021 aient été repoussées d’avril à juin en raison de la situation sanitaire a généré des coûts pour les partis qui avaient déjà démarré leurs campagnes, la décision de repousser l’élection ayant été prise en mars (Helsingin Sanomat 8.11.2021).
Une participation faible réduit habituellement les résultats des Vrais finlandais et des Verts, tandis que le NCP, dont l’électorat jouit d’un statut socioéconomique plus élevé que la moyenne des autres partis, peut compter sur un soutien électoral plus stable. En comparaison, le niveau d’adhésion partisane est plus faible chez les Vrais finlandais et les Verts, et il est moins probable que les électeurs se rendre aux urnes par simple habitude ou devoir civique (Borg 2020). Par ailleurs, les habitants de la capitale Helsinki ne participaient pas au vote, ce qui a défavorisé les Verts, qui y disposent d’une forte base de soutien.

En raison du faible seuil électoral, les petits partis tels que les chrétiens-démocrates, mais aussi le nouveau parti Le Pouvoir au Peuple (traduction du finnois Valta kuuluu kansalle, VKK) ont réussi à obtenir des représentants aux Conseils de comté. Cette dernière formation est dirigée par des personnalités excluent des Vrais finlandais, qui développent un discours anti-immigrants et de droite radicale. Le succès de VKK a ainsi probablement contribué à la faible performance des Vrais finlandais.
Les candidats se présentent dans les différents comtés. Il n’existe ni quotas à l’échelle communale ni aucune autre dispositios assurant permettant de contrôler la représentation des différentes communes. L’examen des votes au niveau communal indique cependant que dans tous les comtés, la majorité des voix des communes allait à des candidats habitant dans la même commune (Statistics Finland 2022). Cela démontre l’importance du lieu de résidence des candidats sur l’attitude des électeurs — particulièrement dans les petites communes —, premières concernées par le transfert de fait des compétences de fourniture de services publics vers les centres urbains locaux. Les inquiétudes qui découlent de cette évolution ont potentiellement accru la participation dans les petites communes, même si durant la campagne, l’ensemble des partis ont insisté sur la volonté de leurs candidats de représenter l’ensemble du comté où ils seront élus. Malgré le désir des électeurs de voir les conseillers représenter les intérêts de leur propre commune de résidence, une telle représentation d’intérêts locaux n’est pas aisée à mettre en œuvre en pratique, ce qui pourrait à terme décevoir les électeurs (Wass 2022).
L’un des aspects les plus intéressants et les plus positifs de cet élection du point de vue de l’égalité de genre a été constitué par le fait que, pour la première fois, davantage de femmes (53 %) que d’hommes ont été élues. Il s’agit d’un phénomène nouveau en Finland toutes échelles confondues. Ce résultat est d’autant plus remarquable que la part des femmes parmi les candidats n’était que de 45,4 % ; il est probablement lié à la forte surreprésentation des femmes dans le domaine des services sociaux et de santé, mais aussi à leur plus grande visibilité en tant qu’expertes et décisionnaires de haut niveau dans ce même domaine (par exemple, la ministre des Affaires sociales et de la Santé a souvent été une femme).
Une large part des 10 584 candidats est constituée de personnes disposant d’une expériences d’emploi et/ou d’expertise dans le domaine des services sociaux, de santé ou de secours. Selon le journal Helsingin Sanomat (13.1.2022), 16 % étaient des médecins ou des infirmiers. Les experts de la santé et du social ont connu, aux côtés des figures politiques les plus connues, un succès important lors de ces élections.

Bibliographie

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