Environnement et échange commercial international : la nouvelle posture européenne

Échange commercial international et environnement : une relation complexe et débattue au plan théorique mais dont certains principes semblent désormais établis, sinon reconnus

Depuis les années 1990, moment auquel les questions environnementales, et en particulier climatiques, ont commencé à prendre leur place, désormais devenue primordiale, dans les questions internationales, la relation entre la protection de l’environnement et l’ouverture des échanges commerciaux a fait l’objet de débats théoriques au plan économique ou politique dont on peut inférer quelques principes.

Débats économiques

Au plan de la science économique, on peut distinguer schématiquement trois écoles de pensée si l’on s’en tient, côté environnement, à la question du réchauffement climatique généré par les émissions de gaz à effet de serre.

La première insiste sur les effets néfastes de l’ouverture et de la croissance des échanges commerciaux sur le climat. Ils sont attribués aux effets d’échelle, à l’absence de chiffrage adéquat ou homogène des externalités environnementales, et aux déplacements de production qui s’ensuivent.

Les effets d’échelle sont ceux qui sont liés aux émissions dues à la croissance du commerce international, qu’il s’agisse des transports, ou de la composition des échanges (qui comportent une part relativement plus importante de secteurs fortement émetteurs : acier aluminium, ciment, productions animales).

Dans la mesure où les externalités environnementales ne sont que peu prises en compte comme dans le cas des transports, ou de manière trop hétérogène entre partenaires commerciaux, les décisions fondées sur des rapports coûts/bénéfices faussés impriment aux choix de localisation, d’importation ou d’exportation des biais qui peuvent conduire à une augmentation des échanges due à la segmentation des chaînes de valeur qui accroissent les dommages environnementaux.

En résultent aussi des effets de déplacement de la production et de relocalisation vers des zones moins contraintes, avec les fuites de carbone qui en sont la conséquence, notamment pour les industries les plus énergivores. On en trouve la mesure dans l’empreinte carbone de la consommation d’un pays en ajoutant à celle de la production celle des importations pour des quantités souvent importantes. 

La seconde école de pensée, au contraire, met en avant les effets positifs de l’échange commercial international sur la prise en compte de l’environnement. Ils tiennent aux effets de spécialisation, de diffusion technologique et de bien-être.

Les effets de spécialisation sont ceux qui sont traditionnellement attribués à la division internationale du travail : sous l’effet de la concurrence accrue qui résulte de l’ouverture des marchés, les producteurs se spécialisent là où ils disposent d’avantages comparatifs qu’il s’agisse de ressources naturelles ou de savoir-faire spécifique, d’où des gains d’efficience et de productivité. D’où, aussi, une meilleure allocation des facteurs de production, y compris des ressources épuisables ou fragiles, telles les ressources hydriques. Ceci vaut, en outre, pour les précurseurs qui, plus tôt que d’autres producteurs, réduisent leurs externalités environnementales négatives et construisent ainsi un avantage de compétitivité espérant qu’une production plus “verte” deviendra la règle dans le futur.

Autre avantage classique attribué à des échanges ouverts : la diffusion de l’innovation et des progrès en matière de technologies, vertes en l’occurrence, et la possibilité de prioriser dans la réduction des obstacles à l’échange les biens et services dits « environnementaux ».

Plus indirect : l’effet de bien-être qui provient de l’impact favorable mentionné ci-dessus de la division internationale du travail sur la productivité, donc sur la croissance, conduisant les populations qui en bénéficient à intégrer dans leurs choix de consommateurs ou de citoyens des paramètres de qualité de la vie, dont l’environnement, une fois libérés des contraintes de la satisfaction des besoins essentiels.

 Une troisième école établit une forme de synthèse entre les deux précédentes en mesurant aussi précisément que possible les effets mis en avant des deux côtés pour en conclure que les résultats varient considérablement de secteur à secteur, ou de pays à pays, et en fonction des hypothèses formulées sur les niveaux adéquats de contrainte environnementale. Comme c’est le cas, par exemple, pour le “produire local” dont l’avantage ne s’impose pas toujours de manière aussi évidente que dans les intuitions. Plus généralement, cette manière de voir resitue la relation commerce-environnement dans une problématique beaucoup plus large, celle de la transformation écologique des systèmes de production.

À défaut de trancher, du point de vue de la science économique, la questions des effets positifs ou négatifs du commerce international sur le climat, cette approche considère le débat dans l’ensemble du champ économique ( et démographique) pour avancer la thèse selon laquelle le rôle de l’échange international n’est que marginal par rapport aux transformations considérables que nécessite la transition écologique et les révolutions des systèmes de production et de consommation qui s’imposent, qu’il s’agisse de décarbonation ou du passage à une ’économie circulaire. C’est donc à ces questions que doit être accordée la priorité, et aux modalités de l’échange international de s’adapter, en aval en quelque sorte, à ces nouvelles conditions de production ou de consommation. Comme par exemple dans le secteur énergétique, les énergies renouvelables étant, par définition, mieux réparties et mieux distribuées et nécessitant moins de commerce international que les énergies fossiles.

On peut aussi rattacher à cette approche plus “neutre” les thèses selon lesquelles les entraves au commerce au nom de l’environnement seraient le plus souvent plus coûteuses en pertes d’efficience que bénéfiques en termes environnementaux, l’essentiel se jouant au niveau domestique et non au niveau international.

 Débats politiques et déterminants institutionnels

Les débats économiques sur la relation commerce-environnement coexistent avec plusieurs débats internationaux de nature plus politique ou idéologique que scientifique et qui concernent à la fois les relations Nord Sud (et les conditions de concurrence qui y sont liées) et la gouvernance internationale telle qu’elle résulte de l’accord de Paris en 2015.

Les relations Nord Sud sont d’abord marquées par un héritage historique aussi pesant qu’incontournable que l’on retrouve lors de chaque réunion internationale où apparaît le nœud commerce- environnement : le stock d’émissions de CO2 est à débiter au Nord industrialisé et les conséquences en termes de changement climatique ou de perte de biodiversité impactent proportionnellement davantage les pays les moins industrialisés. Dans ces conditions, mettre en cause, au nom de l’environnement, l’ouverture des échanges dont les principaux bénéficiaires ont été les pays du “Sud” au cours des dernières décennies ressemble, à leurs yeux, à un tour de passe-passe. Pire, ce sujet éveille des soupçons de “protectionnisme vert”, en écho aux débats qui ont accompagné dans le passé une décolonisation politique encore souvent inachevée au plan économique.

D’où une extrême réticence des pays en développement à s’impliquer dans les discussions sur une nouvelle articulation entre la protection de l’environnement et l’ouverture des échanges.

D’où, aussi, le peu d’attention au “Sud” à l’argument selon lequel il ne s’agirait plus, en cas de mesures commerciales destinées à protéger l’environnement, de protectionnisme (au sens de protection des producteurs contre la concurrence étrangère), mais d’un exercice légitime de la précaution (au sens où il s’agit de protéger la population et la planète des effets de la dégradation de l’environnement).

On trouve le symétrique, en quelque sorte, de cette posture au “Nord”, avec l’argument du “dumping environnemental” au nom des phénomènes, évoqués plus haut, de différentiels de compétitivité dus à des régimes environnementaux moins contraignants.

Une autre dimension politique et institutionnelle de la relation commerce-environnement au plan international tient aux insuffisances bien connues, et qu’on ne développera pas ici, d’une gouvernance internationale qui reste, de par la volonté des États, fondée sur la souveraineté nationale au sens westphalien du terme. L’un des effets de cette théorie est en effet de confiner au niveau national la responsabilité de la cohérence et des arbitrages entre, dans le cas qui nous occupe, l’environnement et le commerce, avec les différences qui s’ensuivent inévitablement au plan international, compte tenu du spectre de préférences collectives entre pays aux situations, aux intérêts et aux valeurs hétérogènes. 

Une difficulté supplémentaire tient au cloisonnement, entre les divers domaines de la vie internationale, des sujets les uns par rapport aux autres, dans la mesure où les arrangements interétatiques (traités ou institutions) sont dédiés à des thématiques particulières et ressortent d’autorités différentes. Par exemple : Organisation Mondiale du Commerce (OMC) d’un côté et Accords Multilatéraux sur l’Environnement (AME) de l’autre. Pour y remédier, il faudrait disposer d’une grille de préférences accordées au niveau international, une sorte de fonction d’utilité collective de nature à faciliter la gestion de biens publics globaux, à commencer par quelques grands principes.

Un troisième déterminant institutionnel tient à la révolution que représente l’accord de Paris en 2015 dans la nature des arrangements internationaux tels qu’ils ont été construits depuis la seconde guerre mondiale. Cette révolution est manifeste si on veut bien comparer cet accord à celui de Kyoto en 1997. À Kyoto un accord contraignant dans toutes ses dispositions entre un nombre de pays limité et donc un impact déterminé sur les émissions d’un nombre de pays limité, la formule “menu”, en quelque sorte. A Paris un accord volontaire quasi universel à impact potentiellement bien supérieur mais mal déterminé dans son impact sur le réchauffement climatique sinon par l’expression de limiter l’augmentation de la température “nettement en dessous de 2 degrés” et qui repose sur des contributions déterminées au niveau national NDCs). Avantage de cette formule : plus de participants, ce qui est essentiel, une montée en puissance probable au fur et à mesure qu’augmente la pression politique à la décarbonation. Inconvénient : une formule “à la carte” ou chacun choisit à la fois son niveau d’engagement et les moyens de sa mise en œuvre. 

Quelques principes

Des débats mentionnés dans ce qui précède, on peut inférer quelques constantes qui, à défaut d’être reconnues au plan international, semblent désormais suffisamment consensuelles pour tracer le cadre à l’intérieur duquel bâtir une nouvelle articulation entre préservation de l’environnement et ouverture de l’échange commercial international, y compris au plan européen. On proposera ici quatre de ces principes.

Le premier tient au rôle de l’échange international dans la préservation de l’environnement, et au premier rang dans la lutte contre le réchauffement climatique : l’essentiel des transformations nécessaires à la transition écologique résidant dans les systèmes de production domestiques, l’échange international jouant un rôle d’accompagnement, qu’il soit positif ou négatif. Mais les effets négatifs doivent être corrigés, à commencer pour les secteurs à émissions intensives. C’est d’autant plus vrai si l’on ajoute aux émissions nationales celles liées aux biens importés, dont la dynamique a accompagné la multi localisation de la production au cours de dernières décennies. 

Le second concerne la nécessité de réintégrer les externalités environnementales dans l’établissement des prix de marché de sorte que les modifications de prix relatifs qui en découlent produisent les effets de réallocations nécessaires dans la division internationale du travail, par exemple dans les modes de transport.

Le troisième consiste à prendre en considération les effets sur l’ensemble des partenaires à l’échange commercial des modifications nécessaires des prix relatifs et donc à instituer les lieux de discussion indispensables au niveau international regroupant les mandats et les expertises du côté de l’environnement comme de celui du commerce.

Le dernier principe, d’équité, veut que les positions relatives des producteurs dans les émissions et dans les échanges prennent en compte les différences de capacités résultant des niveaux de développement. C’est d’ailleurs une des rares convergences entre les principes de l’OMC et ceux des AME, encore qu’exprimées différemment : “traitement spécial et différencié” côté OMC, “responsabilités communes mais différenciées” côté AME. 

L’hétérogénéité des politiques de décarbonation des États et des mesures qu’ils mettent en œuvre affectent les conditions de leurs échanges. D’où leur recours à une gamme de nouvelles mesures destinées à réconcilier commerce et environnement d’autant plus génératrices de frictions qu’elles ne sont que partiellement encadrées par le droit international

Si les quelques principes suggérés ci-dessus semblent pouvoir recueillir un assentiment suffisant pour servir de cadre aux réformes et aux mesures de politique commerciale destinées à mieux articuler ouverture des échanges et protection de l’environnement, ils ne fournissent en aucun cas un mode d’emploi opérationnel qui reste à la discrétion des Etats parties à l’accord de Paris, et il en va de même pour la plupart des Accords Multilatéraux sur l’Environnement (AME).

En effet, en supposant que les objectifs de décarbonation à long terme des économies soient communs et correspondent à une volonté de coopération comme le prévoient désormais les accords internationaux, leurs échéances et les moyens d’y parvenir ressortent de la volonté individuelle des Etats pour les raisons déjà mentionnées.

Il en résulte une grande variété de niveaux d’ambitions, de politiques et d’instruments dont la convergence globale n’est aucunement assurée, d’où des conséquences sur l’échange international génératrices de tensions, sauf à aménager des modes de coexistence des différents régimes qui posent des problèmes juridiques et institutionnels dont plusieurs restent à résoudre au plan international.

De multiples hétérogénéités dans les politiques de décarbonation et dans leurs instruments

En matière de climat, la liberté laissée aux Etats pour choisir les modalités de leur décarbonation se traduit par une forte hétérogénéité, qui s’ajoute aux différences de volumes d’émissions entre pays, qu’on en mesure le total ou le volume par tête, et qui s’étalent sur une échelle très large, plus de 15 tonnes par tête aux États-Unis, contre près de 10 en Europe, 7 en Chine et seulement 3 tonnes en Inde. Ces différences tiennent inévitablement, au moins en partie, aux degrés d’industrialisation et de développement des pays.

Hétérogénéité, d’abord dans les ambitions et dans les trajectoires. Pour certains (EU, US) les pics d’émission appartiennent au passé, et les émissions baissent ; pour d’autres (Chine, Inde) ils devraient se situer aux alentours de 2030 et fortement augmenter d’ici là. Certains horizons de décarbonation ont été fixés à 2050 (EU, US) d’autres à 2060 (Chine), d’autres restent indéterminés. Les références aux points de départ sont variables selon les pays, de même que la définition précise de “net zéro” ou de “neutralité carbone”.

Hétérogénéité, ensuite, dans les capacités des pays à mobiliser les ressources nécessaires pour accomplir les parcours de décarbonation, qu’il s’agisse de ressources financières pour les investissements dans la transformation, en particulier dans les secteurs de l’énergie, ou de la disponibilité des technologies, par exemple pour le photovoltaïque.

Hétérogénéité, enfin et surtout, dans la panoplie des instruments utilisés pour amener les systèmes de production à la décarbonation.

À commencer par le plus populaire d’entre eux chez les économistes qui consiste à donner un prix au CO2 de telle sorte que les marchés de biens ou de services internalisent les dommages environnementaux des émissions. Solution aussi idéale qu’utopique dans sa version d’un prix mondial commun et généralisé à toute production. D’où des prix différenciés à la fois dans leur couverture sectorielle et dans leurs niveaux. Entre deux extrêmes représentés par l’UE d’un côté, qui en a fait son instrument principal via l’ETS, et où le prix se situe actuellement aux alentours de 85 euros/t, et les US de l’autre, réticents à tout renchérissement direct des biens ou de l’énergie, et qui préfèrent recourir à d’autres méthodes sauf au niveau subfédéral comme en Californie. Avec de nombreuses situations intermédiaires comme en Chine qui a un ETS dont la couverture sectorielle reste modeste et dont le prix se situe autour de 10 euros. Au total, on estime qu’environ 20 % de la production mondiale est actuellement couverte par un tel instrument. 

Bien d’autres outils sont utilisés dans des proportions diverses par les politiques publiques pour peser sur la décarbonation et l’accélérer. Pour en citer plusieurs dans un ordre de contrainte décroissant : taxation à la consommation, réglementation technique de la composition chimique ou de l’empreinte carbone des produits, normes d’émissions, achats publics, subventions, étiquetage. Il faut y ajouter les initiatives privées des agents économiques, producteurs ou distributeurs, désireux d’afficher des comportements plus vertueux, généralement regroupés sous le vocable ESG (Environnement, Social, Gouvernance)

Toutes ces méthodes ont un point commun : elles impactent les prix relatifs des facteurs de production liés à l’environnement, modifient les avantages comparatifs des producteurs et des pays, et impactent donc les échanges au risque de frictions.

Des conséquences importantes sur les conditions de l’échange commercial international

Conséquence prévisible de ce qui précède : les producteurs sont soumis à des variations de coûts qui affectent leur rentabilité, et donc, en systèmes d’échanges ouverts, les conditions de la concurrence, avec des effets qui peuvent être positifs, jouant un rôle incitatif, ou négatifs, nécessitant des corrections. 

Du côté positif, diverses mesures commerciales peuvent mettre davantage d’ouverture des échanges au service de l’environnement, comme par exemple lever les obstacles à l’échange de biens ou de services environnementaux en réduisant les droits de douane ou en ouvrant davantage les marchés de services, ou en pesant pour “verdir” les chaînes de valeur, ou encore en facilitant les transferts de technologie, en assouplissant les règles de propriété intellectuelle. Il en va de même dans le cas où des accords commerciaux bilatéraux peuvent intégrer de manière juridiquement contraignante des engagements qui restent volontaires au plan international ou lorsque ces accords comportent des obligations d’évaluation de l’impact environnemental du développement des échanges.

Dans le sens négatif, prenons le cas de “fuites de carbone” lorsque les producteurs déplacent leurs installations de zones où les émissions sont plus contraintes vers des zones plus accueillantes : le pays d’origine perd de la valeur transférée ailleurs sans effet sur les émissions. Citons aussi le cas pour des producteurs confrontés à des importations dont les normes d’émission sont moins sévères que celles imposées au plan domestique et qui considèrent que leur compétitivité, et donc les conditions d’une concurrence non faussée, en sont injustement affectées.

Pour éviter de telles situations, divers instruments de politique commerciale ou affectant les échanges sont utilisés ou en préparation. Pour en citer quelques-uns dans le secteur industriel: allocations gratuites de permis d’émissions, droits de douane, ajustement carbone à la frontière, contrôles techniques des normes de conformité “derrière la frontière », obligations de comportement ou de vérifications à la charge des entreprises; dans le secteur agro-alimentaire: mesures d’impact sur la déforestation ou la surpêche, ou l’usage du plastique; dans le secteur des transports: normes environnementales à respecter par les navires ou les aéronefs débarquant marchandises ou passagers. Avec, dans chaque cas, des répercussions sur l’échange et des tensions entre les partenaires à l’échange pouvant mener à des différends dont le règlement implique le recours à des interprétations du droit commercial international.

Des mesures partiellement encadrées par le droit commercial international

Dès lors que des mesures commerciales fondées sur la protection de l’environnement déséquilibrent les conditions antérieures de la concurrence, survient la question de leur conformité avec les règles commerciales internationales.

Le problème ne se pose pas lorsque des dispositions limitant les échanges sont prévues par des AME, comme par exemple pour les espèces protégées (Convention sur le commerce International des espèces de faune et de flore sauvage menacées d’extinction – « CITES »), ou les produits chimiques dangereux (le Protocole de Montréal de 1987 et la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants de 2001). Mais ces cas ne sont pas fréquents, et l’accord de Paris de 2015 n’en contient pas. Il se pose de manière relativement simple à résoudre lorsque ces dispositions sont prévues par des accords bilatéraux ou régionaux par lesquels les partenaires s’accordent sur des conditions particulières, comme dans le chapitre 20 de l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (PTP), ou encore le chapitre 24 de l’Accord Canada-États-Unis-Mexique (ACEUM), consacrés à l’Environnement. 

Dans les autres cas, ce sont les dispositions de l’OMC qui s’appliquent, et qui doivent être interprétées en cas de contentieux. 

Elles comportent des principes et des règles dont l’interprétation par le mécanisme de règlement des différends de l’OMC a précisé la portée dans une jurisprudence qui a évolué avec le temps.

Les principes : l’accord de Marrakech établissant l’OMC en 1994 stipule dans son préambule que l’ouverture commerciale doit permettre « l’utilisation optimale des ressources mondiales conformément à l’objectif de développement durable, en vue à la fois de protéger et préserver l’environnement et de renforcer les moyens d’y parvenir d’une manière qui soit compatible avec leurs besoins et soucis respectifs à différents niveaux de développement économique”.

Les règles :

• l’article XX GATT/OMC prévoit des exceptions pour certaines mesures commerciales restrictives visant à protéger la santé des personnes, les animaux et la conservation des ressources naturelles épuisables.

• les accords sur les barrières techniques aux échanges ( TBT) et sur les mesures sanitaires et phytosanitaires ( SPS) établissent les conditions dans lesquelles des mesures de restriction des échanges sont admissibles ou non.

• l’accord sur les subventions, qui encadre celles qui faussent la concurrence et interdit d’en conditionner l’octroi à des obligations de contenu local.

La jurisprudence, abondante depuis 1994, a évolué progressivement en se prononçant dans un sens plus favorable aux mesures en question (sauf sur le contenu local) au fur et à mesure de la montée de la question environnementale dans le système international.

Pour résumer, et au risque de simplifier, une mesure commerciale visant à protéger l’environnement en établissant un obstacle à l’échange est désormais compatible avec le droit de l’OMC à quelques conditions qui sont à apprécier au cas par cas :

• Son impact commercial doit être proportionnel au dommage environnemental qu’elle est censée combattre ;

• Elle ne doit pas consister en une discrimination en faveur de produits nationaux (ne pas être un « moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable ») ;

• Elle est a priori compatible sans autre nécessité de preuve si elle est basée sur un standard de précaution reconnu internationalement.

Si ce “couloir de compatibilité” s’est substantiellement élargi depuis 30 ans, il n’a pour autant pas disparu et de nombreuses propositions pour l’élargir davantage ont vu le jour. Soit en établissant une articulation plus claire entre ouverture des échanges et protection de l’environnement en renégociant ou en réinterprétant les règles de l’OMC. Soit en élargissant le recours aux exceptions environnementales. Soit en rétablissant la “dérogation verte” en faveur de subventions qui a prévalu de 1995 à 1999 et qui n’a pas été prolongée. Soit en renégociant le contenu local. Ou encore, dans un sens restrictif, en régulant les subventions aux énergies fossiles ou en intégrant la dimension environnementale dans les disciplines sur les subventions agricoles sur la base du précédent récent en matière de subventions à la pêche.

Au total, une nouvelle articulation des disciplines commerciales internationales plus favorable à la protection de l’environnement n’est pas hors de portée, mais compte tenu de la diversité des politiques environnementales, et des préférences collectives nationales dans le dosage des mesures d’incitation ou de contrainte et de leurs conséquences sur les échanges, une telle entreprise tient plus de l’aménagement complexe d’une coexistence de régimes différents que de l’organisation collective d’une convergence par l’harmonisation coopérative. 

Pour qu’il en aille autrement, il faudrait réunir quatre conditions actuellement indisponibles: la première tient à une harmonisation du prix du CO2 et des secteurs couverts par ces prix, qui éviterait les fuites de carbone et nivellerait les conditions de concurrence de ce point de vue; la seconde viserait à l’établissement de standards internationaux pour la part de la décarbonation qui ressort de la réglementation des produits; la troisième, d’ordre institutionnel, consisterait à établir un lieu commun aux arrangements internationaux sur l’environnement et à ceux sur le commerce; la dernière ferait une place plus grande à la précaution environnementale pour la distinguer davantage du protectionnisme commercial en reconnaissant que la protection de la planète contre les risques environnementaux est plus légitime que celles des producteurs contre la concurrence étrangère.

Dans ces conditions, la posture européenne prend une importance particulière en raison de son leadership à la fois en matière environnementale et en matière commerciale ; en particulier depuis les élections européennes de 2019 qui ont donné naissance au Green Deal 

Si tous les parcours des pays participant à l’échange international mènent au zéro carbone comme tous les chemins mènent à Rome, leurs véhicules de même que leurs vitesses diffèrent et se croisent au risque d’incidents de circulations divers et de nouvelles tensions dans un monde qui n’en manque pas. Dans ces conditions, la posture européenne prend une importance particulière en raison des spécificités de l’Union. Elle est en effet, en l’occurrence, ce qui n’est pas fréquent dans son cas, un véritable leader en raison de ses ambitions environnementales, de son ouverture commerciale et de son pouvoir de marché.

Des ambitions supérieures

Comparée au reste du monde, l’Union européenne est une zone de haute pression politique sur les questions environnementales. Insuffisante aux yeux des écologistes, excessive pour les forces conservatrices, mais plus élevée qu’ailleurs. Au point de faire, sur d’autres continents l’envie de dirigeants qui aimeraient disposer de soutiens similaires.

Cette réalité politique, si elle ne s’exprime pas de la même manière ni sous les mêmes formes dans les 27 Etats membres de l’Union, n’a cessé de s’imposer progressivement depuis les années 90. Elle a connu une nouvelle poussée lors des élections au Parlement Européen en 2019 dont le Green Deal est le résultat. D’où des ambitions environnementales nouvelles qu’il s’agisse de décarbonation, de préservation de la biodiversité, de la qualité des produits ou des eaux. D’où aussi une forme de planification écologique sous la conduite de la Commission Européenne dotée de points de repères ou d’évaluations régulières comme le point de passage à -55% en 2030 pour les émissions sur le chemin de la neutralité carbone en 2050 et les rendez-vous intermédiaires qui ont pour effet de crédibiliser davantage des cibles qui, ailleurs, demeurent lointaines et donc moins contraignantes aux yeux des opinions ou des agents économiques. De ce point de vue, l’Union donne à l’extérieur une image de sérieux. Cette crédibilité est aussi nourrie des évolutions réglementaires en cours ou annoncées et qui ont une visibilité internationale importante comme ce fut le cas dans le passé pour REACH (sur la composition chimique des produits) ou désormais sur la fin des moteurs thermiques en 2035 ou la traçabilité des méthodes de culture ou de production (qui doivent être exemptes de déforestation).

Une ouverture commerciale plus grande

Comparée aux autres ensembles de taille économique comparable, L’Union Européenne entretient avec le reste du monde une respiration commerciale plus importante, à la fois à l’export et à l’import. L’économie de l’UE dépend davantage des exportations que l’économie américaine. Son ratio d’exportations (extra-européennes) par rapport au PIB atteint 15 % : elle est près de deux fois plus dépendante des exportations que les États-Unis, dont le ratio des exportations par rapport au PIB est de 8 % et presque aussi dépendante que le Japon, dont le ratio d’exportations par rapport au PIB était de 15,6% en 2020. Elle est un partenaire commercial majeur pour de très nombreux pays. Elle est le premier partenaire commercial tant pour les importations que pour les exportations de 61 pays, et le premier partenaire commercial en termes d’importations provenant de l’UE, de 21 pays. Et même s’il est vrai que la Chine a récemment pris la première place dans un nombre de cas croissant, cette réalité statistique sera tempérée dans l’avenir au fur et à mesure que la Chine ajoutera davantage de valeur ajoutée domestique en développant son économie, et donc importera relativement moins que par le passé en proportion de son PNB.

Davantage de pouvoir de marché

Considérée par certains comme une vulnérabilité dans un contexte géopolitique malmené, entre autres, par la guerre de la Russie contre l’Ukraine ou par la rivalité sino-américaine, l’ouverture commerciale européenne est en revanche une force, un levier à sa disposition pour “verdir” ses échanges internationaux, et d’abord par ses importations, en raison de la taille de son économie et de la profondeur de son marché. Les européens sont moins riches que les Américains mais plus nombreux, et moins nombreux mais plus riches, pour plusieurs décennies encore, que les Chinois.

D’où un pouvoir de marché sur les normes et standards de ses échanges commerciaux dont on a pu voir les effets dans le passé comme dans le cas du RGPD (règlement général sur la protection des données). En important des produits, les européens exportent leurs normes, et ce pouvoir de marché s’accroît au fur et à mesure que d’autres pays adoptent des normes européennes, comme c’est le cas de pays européens non-membres de l’UE, mais au poids économique significatif. De ce point de vue, le cours de divergence voulue (ou d’alignement accepté) que donnera au Brexit la Grande Bretagne, qui partage les ambitions environnementales de l’UE, pourrait modifier sensiblement la donne.

D’où, aussi, une responsabilité importante dans l’articulation des régimes juridiques de l’échange commercial, qu’il s’agisse des traités bilatéraux ou du régime multilatéral à l’OMC.

En somme, L’Union européenne est en position, en raison du Green Deal, d’exercer une influence majeure sur le reste du monde en « verdissant» sa politique commerciale au nom d’une meilleure cohérence entre protection de l’environnement et ouverture des échanges. Cette affirmation doit cependant être nuancée car elle n’est pas (encore ?) juste dans le secteur agricole, très important non seulement pour le budget européen, à travers le financement de la PAC mais aussi dans les échanges internationaux. L’Europe, en dépit des ambitions affichées dans la Communication « De la ferme à la fourchette », peine encore à les traduire dans les faits du fait des résistances des lobbies concernés.

Un éventail de mesures européennes nouvelles pour mieux articuler ouverture des échanges et protection de l’environnement 

Le Green Deal a provoqué un changement de paradigme dans les principes et dans la conduite de la politique commerciale de l’Union Européenne.

Auparavant, l’Union européenne tendait à limiter autant que possible l’inclusion parmi ses objectifs – de ce que la littérature académique qualifie de NTPO – pour “non trade policy objectives” (objectifs non commerciaux). Le respects des droits de l’Homme et des droits sociaux (tels que définis dans le droit international, en particulier dans la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, la Convention des Nations Unies, et les Accords de l’Organisation Internationale du Travail), étaient, jusqu’à une période récente, les seuls éléments clairement et solidement harnachés sous forme de conditionnalité aux instruments commerciaux européens, qu’il s’agisse des accords commerciaux bilatéraux ou du Système de Préférences Généralisées (SPG) en faveur des pays en développement .

En donnant à ses objectifs environnementaux une place nouvelle et prioritaire dans la hiérarchie de ses conditionnalités d’ouverture commerciale, le green Deal a entraîné, depuis 2019, une réforme de la politique commerciale européenne. Elle se traduit en ce moment par la discussion au sein des institutions de mesures nouvelles sur proposition de la Commission européenne et par une panoplie d’initiatives qui affecteront les échanges commerciaux de l’Union soit directement (mesures commerciales à la frontière) soit plus indirectement (mesures réglementaires d’application “derrière la frontière). Elle devra aussi, dans l’avenir, prendre la forme d’initiatives à vocation globale, plus difficiles à faire aboutir, mais qui devraient bénéficier, le moment venu, du leadership européen.

Cette nouvelle panoplie se décline à trois niveaux : unilatéral, bilatéral et multilatéral. 

Mesures unilatérales 

Si le MACF (mécanisme d’ajustement carbone à la frontière) est devenu le symbole de la réforme de la politique commerciale de l’Union, il n’est pas le seul instrument nouveau à faire du pouvoir de marché européen le levier d’une meilleure protection des communs que sont le climat, les forêts, les écosystèmes, les ressources naturelles, les océans et la biodiversité. D’autres mesures sont en effet aussi à différents stades du processus législatif européen : proposition de la Commission, délibérations des Etats membres au Conseil qui statue à la majorité dans ces matières, délibérations au Parlement européen, puis, finalement, réconciliation des positions adoptées par chacune des deux chambres dans un trilogue Commission/Conseil/Parlement.

Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières européennes (MACF) 

Longtemps traité comme une stimulante fiction technico-juridique par le monde académique, le MACF est en passe de devenir une réalité européenne. Le processus législatif menant à son adoption devrait se conclure avant la fin de 2022. Il devrait ensuite entrer en vigueur pour une première phase pilote de trois ans. Son principe est d’aligner les biens importés sur le prix européen du carbone tel qu’il résulte du régime d’échange des permis d’émission de manière à éviter les fuites de carbone. Il se traduira par une diminution progressive des allocations gratuites dont bénéficient actuellement les secteurs industriels les plus émetteurs (ciment, acier, aluminium, électricité, engrais chimiques) dans le cadre du mécanisme européen d’échange de quotas d’émissions (ETS) et par l’application à la frontière d’une charge équivalente au prix moyen payé par les industries européennes par tonne de CO2 émise. Dans le jeu institutionnel, le Parlement européen s’est – comme souvent – montré l’institution la plus ambitieuse. Sous l’impulsion de son rapporteur, Mohammed Chahim, le Parlement est parvenu à adopter en juin 2022 une position qui renforce l’ampleur du MACF en élargissant son champ d’application à trois autres secteurs (polymères, engrais organiques et hydrogène), en prenant en compte les émissions indirectes ( dites “scope 2”) en plus des émissions résultant des seuls processus de production, et en proposant la création d’un organe centralisé au niveau européen pour assurer l’administration du mécanisme. Cette ambition a eu pour contrepartie des concessions concernant le report de la date de disparition totale des allocations gratuites de 2028, date proposée initialement, à fin 2032, et l’inclusion d’une disposition prévoyant l’octroi de rabais aux exportations, dont la légalité OMC et la compatibilité avec l’objectif climatique du MACF sont plus que discutables et dont il reste à voir si elles survivront à l’étape finale du trilogue. Elles risquent en effet de compromettre l’accueil relativement favorable qu’a reçu l’initiative européenne jusqu’ici. Jusqu’ici la proposition de la Commission a suscité des réactions modérément hostiles au niveau international. Les États-Unis adoptent une autre voie qu’ETS/CBAM pour opérer leur marche vers la neutralité carbone mais ils ont montré leur disposition à trouver un terrain d’entente avec l’UE. La Chine (qui dispose pourtant d’un ETS couvrant la production d’énergie) et l’Inde n’ont en revanche pas caché leur hostilité. L’UE a entrepris avec ses partenaires commerciaux particulièrement concernés par les produits soumis au MACF des discussions qui ont permis de faire comprendre le but de la mesure et d’atténuer les craintes. Le MACF se limite pour l’instant aux produits industriels couverts par l’ ETS. Le secteur agricole en est donc absent. Si l’on parvient cependant à donner un prix au carbone émis dans l’UE par les pratiques agricoles, il faudra alors adopter un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pour ces produits et l’on peut s’attendre à des réactions de défense des pays en développement qui dépendent largement de ce type d’exportations.

Le règlement sur les produits exempts de déforestation

Dans le cadre de sa stratégie sur la biodiversité et des premiers pas de la stratégie agro-alimentaire “de la ferme à la fourchette”, la Commission européenne a lancé en novembre 2021 une initiative pour remédier à la déforestation contenue dans les importations européennes, responsables selon le WWF de plus de 16% de la déforestation tropicale. L’expansion des exploitations agro-alimentaires étant responsable de plus de 90% de la déforestation, le règlement se concentre sur le commerce de denrées alimentaires considérées à haut risque de déforestation : le cacao, le café, l’huile de palme, le soja, la viande bovine. 

Le règlement va au-delà de ce qui est considéré comme étant de la déforestation illégale dans les pays tiers, et représente, en ce sens, une avancée majeure et un instrument unilatéral à effet extraterritorial. Concrètement le règlement pose de nouvelles conditions d’accès au marché pour une liste limitative de secteurs : être exempt de déforestation, être produits légalement et avoir répondu à une série de nouvelles obligations de gestion des risques. Le Parlement européen, dans sa position adoptée en septembre 2022, propose – comme c’est le cas pour le MACF – d’étendre le champ d’application du règlement. En plus du bétail, du cacao, du café, de l’huile de palme, du soja et du bois, le Parlement propose d’inclure dans le champ des obligations des produits qui contiennent, ont été nourris avec ou ont été fabriqués à l’aide des produits de base précités (tels que le cuir, le chocolat et les meubles). Le Parlement souhaite également inclure la viande de porc, les ovins et les caprins, la volaille, le maïs et le caoutchouc, ainsi que le charbon de bois et les produits en papier. Le Parlement propose par ailleurs d’augmenter le pourcentage de vérifications pour les porter à 10 % des opérateurs vérifiés chaque année. La vérification par les autorités compétentes serait fondée en partie sur l’origine géographique des produits, dont la localisation précise et son lien avec la progression de la déforestation seraient vérifiés à l’aide du système satellitaire européen “Copernicus”. 

La directive sur le devoir de vigilance soutenable des entreprises (Corporate Sustainability Due Diligence – CSDD) 

L’initiative de la Commission sur l’harmonisation des règles relatives au devoir de vigilance des entreprises a soulevé une opposition franche de certaines parties prenantes, et en particulier des organisations représentant les intérêts économiques et industriels au niveau européen. Le devoir de vigilance des entreprises sur les problématiques sociales et environnementales existe déjà dans certaines législations comme celles de la France, de l’Allemagne et des Pays-Bas. L’enjeu consiste ici à définir des règles communes à l’ensemble des États membres. La proposition de la Commission dont la publication fut reportée à plusieurs reprises est en cours de discussion par les co-égislateurs. Au vu de la lenteur du processus législatif, l’incertitude persiste quant à la capacité de l’Union européenne à faire aboutir ce projet avant mi 2024, date de la fin de la mandature actuelle. La rapporteure Lara Wolters reprend une partie des propositions publiées par Europe Jacques Delors pour une version plus ambitieuse en proposant d’étendre la responsabilité des entreprises sur les pratiques opérées sur la totalité de leurs chaines de valeur, et plaide la suppression du concept de “relations commerciales établies” qui aurait fortement restreint le champ d’application du devoir de vigilance. Il ajoute en outre deux dispositions : l’obligation pour les entreprises de corriger leurs pratiques en cas de violation, et celle d’une consultation plus approfondie et plus fréquente des parties prenantes. 

Par la contrainte opérée sur les acteurs économiques légalement basés dans l’Union européenne et l’harmonisation des règles au sein de l’Union, élément essentiel à la préservation d’un environnement commercial unique stable et prévisible pour les opérateurs économiques, l’Union européenne peut réellement se mettre en capacité dans les années à venir de remédier à une partie significative des atteintes aux droits de l’Homme, aux droits sociaux et à l’environnement qui ont lieu au long des chaines de valeur des produits consommé dans le marché unique. Elle devra toutefois s’accompagner d’un renforcement conséquent des capacités et des budgets des autorités nationales de surveillance de marché, pour éviter les contournements et maximiser l’impact de cette nouvelle législation. 

Accords commerciaux bilatéraux 

Tandis que, précédemment, les clauses environnementales des accords commerciaux de l’Union étaient relativement peu contraignantes, la réforme née du Green Deal se fonde sur une stratégie différente développée en juin 2022 par la Commission qui prévoit une série de mesures – à mi-chemin entre coopération et sanction – qui permettront de renforcer sérieusement l’application effective des dispositions relatives à la protection de l’environnement dans ces accords. Pour n’en citer que quelques-unes, il s’agit de l’intégration du chapitre commerce et développement durable dans le mécanisme général de règlement des différends, et donc d’inclure la possibilité de sanctions en cas de violation de ces-mêmes dispositions, de l’adoption d’une approche “sur-mesure” des problématiques environnementales en fonction des partenaires concernés, pour ne citer que quelques-uns des points mentionnés dans le plan d’action annoncé.

Ces dispositions s’ajoutent à celles qui préexistaient et qui ont été renforcées sur la nécessité de coupler des accords commerciaux avec des études d’impact environnemental qui associent la société civile et les autorités locales aux négociations et au suivi des accords

L’accord UE-Nouvelle Zélande dont les négociations se sont conclues en juin 2022 est l’accord commercial le plus ambitieux jamais négocié en matière de développement durable et de climat. En plus de faire rentrer le chapitre commerce et développement durable dans le dispositif général de règlement des différends, de faire de l’accord de Paris une “disposition essentielle” (rendant ainsi obligatoires entre les parties leurs engagements volontaires), et d’intégrer une liste de biens et services environnementaux bénéficiant de préférences commerciales supplémentaires, l’accord UE-Nouvelle Zélande introduit des chapitres novateurs sur le commerce et le genre et sur le commerce et les droits des populations autochtones (Maoris). 

L’une des principales incertitudes à ce stade concerne la disposition de certains partenaires à réouvrir les négociations pour intégrer cette nouvelle approche dans les accords déjà négociés mais en attente de publication puis de ratification. Tel est le cas pour la modernisation de l’accord UE-Chili et pour l’accord controversé négocié entre l’UE et les pays du Mercosur. L’élection de Lula, président engagé dans son programme à lutter contre la déforestation, devrait relancer le processus politique autour du vote et de la ratification de cet accord, côté européen. La Commission européenne a annoncé qu’elle proposerait d’ici à la fin 2022, un instrument ad hoc pour renforcer les dispositions relatives au commerce et au développement durable de l’accord UE-Mercosur. Une fois l’instrument sur la table – si toutefois il parvient à satisfaire les opposants à l’accord – un vote au Parlement européen et une ratification au niveau des États membres pourraient intervenir en 2023. Si tel était le cas, l’accord UE-Mercosur deviendrait le plus grand accord commercial bilatéral au monde, couvrant un marché de plus 750 millions de consommateurs. 

Au plan multilatéral : de nouvelles dynamiques globales à impulser

Si l’Union européenne s’est engagée résolument dans une entreprise de réconciliation entre le commerce et l’environnement depuis 2019 au plan unilatéral et, dans une moindre mesure, au plan bilatéral, elle s’est jusqu’à présent montrée moins audacieuse au plan multilatéral.

On peut trouver plusieurs raisons à cette prudence qui tient essentiellement au souci de ne pas s’aliéner les pays en développement.

La première concerne le passé : les régimes inéquitables du commerce colonial ne se sont effacés que lentement, et parfois de manière inachevée ; l’Union est souvent considérée, comme les Etats Unis, comme protectionniste en agriculture ; dans ces conditions, le soupçon d’oeuvrer, au nom de la protection de l’environnementà une nouvelle division du travail défavorable aux pays du Sud n’est jamais loin, comme on l’a déjà noté. 

La seconde tient aux différences de capacité des pays pour avancer vers des systèmes de production moins carbonés ou moins défavorables à la biodiversité, tandis que les responsabilités de ces tats de fait appartiennent à ceux qui viennent désormais instituer de nouveaux obstacles à l’échange. Sans parler de la discussion sur les « pertes et dommages”, elles aussi liées au passé et dont on a vu les prémisses durant la COP 27 à Sharm El-Sheikh.

La troisième tient à la dégradation récente du contexte géoéconomique et géopolitique mondial avec les tensions Est-Ouest et Nord -Sud qui l’accompagnent, d’où le souci de ne pas aggraver les antagonismes.

La dernière tient, comme on l’a déjà exposé, à l’absence d’une enceinte multilatérale qui réunirait, les protagonistes des deux côtés.

Pour autant, l’Union européenne pourrait se montrer plus entreprenante et donner à ses partenaires mondiaux des signaux qui attesteraient de sa bonne foi, et de l’attention qu’elle porte aux difficultés que ses nouvelles mesures créent pour certains pays. Elle pourrait par exemple, en ce sens :

prendre le leadership de la coalition des ministres du commerce pour le climat qui a vu le jour lors de la dernière conférence ministérielle à l’OMC 

plaider plus vigoureusement pour que le comité “commerce et environnement” se saisisse des mesures nouvelles qu’elle met en œuvre ou projette, quitte à subir le feu des questions ou des critiques pour pouvoir y répondre ;

proposer que soit créé, comme l’a proposé Europe Jacques Delors, un forum de comparabilité à l’OMC mandaté pour examiner les mesures à la frontière de type MACF avec la collaboration du PNUE, du PNUD, de l’OCDE, du FMI et de la Banque mondiale ;

suggérer que les négociations sur les disciplines régissant les subventions à l’agriculture prennent en compte, à l’avenir, leur effet non seulement sur le commerce, mais aussi sur l’environnement; elle pourrait, pour ce faire, s’appuyer sur les avancées récentes à l’OMC sur les subventions à la pêche ;

lancer une initiative de financement “commerce- environnement” en faveur des pays en développement pour appuyer leurs efforts pour que leurs exportations satisfassent les nouveaux critères environnementaux auxquels elles doivent, ou devront, dans l’avenir, se conformer, y compris en application de décisions de la COP 26 à Glasgow de mettre fin en 2030 à la déforestation.. Elle pourrait, dans un cadre de ce type, y affecter les recettes générées par la mise en place du MACF au lieu de les empocher dans de budget communautaire.

Conclusion

La posture européenne qui, à la suite du Green Deal, en a fait un précurseur dans les tentatives de trouver une meilleure articulation entre ouverture des échanges et protection de l’environnement l’expose à l’égard du reste du monde. Avec un côté positif, celui de l’exercice d’un leadership dans une transition écologique incontournable. Et un côté négatif : celui qui lui vaut les critiques des partenaires internationaux dont les intérêts économiques en sont affectés. La position de l’Union européenne serait probablement moins inconfortable si elle se dotait d’une véritable diplomatie verte dont les aspects commerciaux seraient un des volets parmi d’autres.