La garantie d'emploi et la démocratie économique

Introduction

Douze ans après la grande crise financière de 2008, le monde a été confronté à un autre bouleversement – une pandémie qui a une fois de plus mis à nu une réalité incontournable : l’économie mondiale échoue systématiquement à assurer la sécurité économique de base pour tous. Quelle que soit la crise à laquelle un pays est confronté – financière, de santé publique, géopolitique ou environnementale – les emplois sont toujours la première victime. Le statu quo fait valoir que le chômage est normal et largement inéluctable. Pire encore, le point de vue dominant de longue date en économie sur le « taux naturel » de chômage (et le concept connexe de taux de chômage n’accélérant pas l’inflation, connu sous l’acronyme anglais NAIRU) soutient que le chômage est nécessaire à la stabilité économique et des prix. 

Pourtant, dans l’après-guerre, les reprises prolongées et douloureuses sans emploi sont devenues la norme, la croissance n’a pas permis d’atteindre le plein emploi, les marchés du travail se sont encore affaiblis, produisant des opportunités d’emploi de plus en plus précaires et rares. Une réalité sans emploi, où des millions de personnes ne parviennent pas à obtenir un emploi stable et bien rémunéré, est une réalité inégalitaire. Pour des géants économiques comme les États-Unis, le marché du travail s’est considérablement affaibli depuis les années 70, lorsque les salaires ont cessé de suivre le rythme de la productivité et que la « flexibilisation » du marché du travail dans le cadre des réformes néolibérales s’est traduite par le démantèlement des syndicats, l’affaiblissement du droit du travail et la « gigification » du travail. C’est au cours de cette période que la politique de stabilisation s’est détournée des marchés du travail au profit des marchés financiers, de la stabilisation des revenus des familles ouvrières au profit des réductions d’impôts pour les plus riches. Ce n’est pas un hasard si, au cours de cette période, la croissance économique a systématiquement apporté la grande majorité des gains de revenus aux 1% les plus riches ¹ . Si, à l’échelle mondiale, la classe moyenne a augmenté (alors que certains pays en développement – principalement la Chine – ont sorti de la pauvreté de larges pans de leur population appauvrie), les inégalités de revenus se sont encore aggravées, car les gains de revenus ont continué à profiter à l’élite mondiale, tandis que les pays en situation d’extrême pauvreté ont continué à être piégés dans un cercle vicieux de privations ² .  Selon Oxfam, en 2014, les 80 personnes les plus riches du monde possédaient autant que la moitié la plus pauvre du monde ³ , alors que l’année suivante, seules 62 personnes possédaient autant de richesses. La tendance s’est poursuivie au cours des années suivantes, et en 2019, seules 26 personnes possédaient autant de richesses que la moitié la plus pauvre du monde. La pandémie a aggravé les inégalités mondiales, en réduisant les revenus de 99 % de la population mondiale et en poussant 160 millions de personnes supplémentaires dans la pauvreté forcée ⁴ .

Le lien entre le chômage et l’inégalité est organique. Il en va de même pour le lien entre les efforts de stabilisation et le chômage et l’inégalité. Les marchés du travail et les conditions de travail sont des mécanismes essentiels (bien qu’ils ne soient pas les seuls) de distribution des gains de la production et de la croissance des revenus. Le plein emploi, les salaires décents, les protections du travail sont des conditions préalables à une distribution plus équitable des revenus. À l’inverse, le chômage, les salaires misérables et la déréglementation du marché du travail sont des forces structurelles qui contribuent à reproduire les inégalités. Le chômage de masse, en particulier, permet à l’économie mondiale de rationner les rares emplois par des pratiques de course vers le bas (race-to-the-bottom), un processus qui a érodé le contrat social d’après-guerre dans le Nord global et fait en sorte qu’il n’atteigne jamais le Sud global. 

Le dialogue international urgent de l’après-guerre sur la manière de garantir le plein emploi à l’échelle mondiale, condition sine qua non pour profiter des avantages du libre-échange, est révolu depuis longtemps. Le chômage de masse et l’emploi précaire n’ont pas seulement reproduit et alimenté les inégalités, mais ont également ébranlé la démocratie économique et sapé la solidarité sociale à l’intérieur des frontières nationales et au-delà. Rien de tout cela n’était inévitable. Loin d’être naturels ou inévitables, le chômage de masse et l’emploi précaire sont le produit d’engagements politiques spécifiques. Et l’économie mondiale en a supporté les coûts sociaux, économiques et politiques. 

Face à la pandémie de COVID-19 et aux crises économiques persistantes, le monde s’engage à nouveau dans une conversation sur la refonte du modèle économique dans son ensemble, et des marchés du travail en particulier. Un récent appel à la démocratisation du travail s’est répercuté dans le monde entier ⁵ , publié dans 45 articles et en 26 langues, et soutenu par des milliers de signataires. Dans ce document, la garantie du droit à un emploi décent et rémunérateur a été identifiée comme une demande essentielle et la proposition de garantie d’emploi moderne a été désignée comme une pierre angulaire de l’agenda environnemental mondial. L’Accord de Paris a reconnu qu’une transition verte n’est pas possible sans « droits de l’homme [et] une transition juste de la main-d’œuvre, et la création d’emplois décents et de qualité conformément aux priorités de développement définies au niveau national » ⁶ . Aux États-Unis, la garantie d’emploi a été qualifiée d’élément le plus crucial de la résolution relative au Green New Deal ⁷ . C’est également une recommandation centrale d’un rapport historique de la Commission mondiale sur l’avenir du travail de l’Organisation internationale du travail ⁸ , qui fait écho à une reconnaissance antérieure et à une demande récurrente de considérer le droit à l’emploi en tant que droit fondamental. 

Changement de paradigme politique

La politique de garantie de l’emploi vise à faire en sorte que le droit à un emploi rémunérateur, reconnu au niveau international, ait une force juridique et que toute personne à la recherche d’un travail rémunéré puisse le trouver, chaque fois que cela est nécessaire. Mais c’est bien plus qu’une politique de création d’emplois. Il s’agit d’une réforme structurelle qui réoriente fondamentalement la politique de stabilisation macroéconomique en l’éloignant de l’économie de ruissellement pour la rapprocher d’une stabilisation ascendante fondée sur un nouveau contrat social. 

Voici quelques-unes des composantes de ce nouveau contrat social. Premièrement, le secteur public – par une action politique concrète ou par omission – garantit les résultats de ce qui se passe sur le marché du travail. Il est confronté à deux options politiques : continuer à soutenir le statu quo de la pénurie d’emplois ou passer à un régime politique qui crée activement des opportunités d’emploi suffisantes pour tous les demandeurs d’emploi. 

Deuxièmement, la garantie d’emploi peut centrer la politique budgétaire sur une politique d’emploi anticyclique et la stabilisation macroéconomique sans sacrifier la stabilité des prix ⁹ . Cela aurait l’avantage supplémentaire de stabiliser les revenus du travail au bas de l’échelle et d’améliorer la distribution des revenus. 

Troisièmement, si les employeurs privés créent la plus grande partie de l’offre d’emploi dans une économie de marché, ils ne créent pas suffisamment de possibilités d’emplois pour tous les demandeurs d’emploi. L’État a un rôle crucial à jouer pour combler la différence. Il peut y parvenir en créant des opportunités d’emploi supplémentaires dans l’intérêt public qui se concentrent sur la réponse aux besoins sociaux et environnementaux aigus d’aujourd’hui.

Quatrièmement, en établissant une option publique pour un emploi de base, la garantie d’emploi établirait également une norme de travail, qui garantit qu’aucun travailleur (dans les secteurs public ou privé) ne sera privé d’un salaire minimum vital et d’avantages sociaux. Cette norme de travail est une condition préalable au renforcement de la solidarité sociale. Le chômage, et la menace du chômage, sont des forces structurelles qui affectent les conditions d’emploi de ceux qui ont obtenu un travail rémunéré. Mais il existe également une forte interdépendance entre les personnes qui font partie de la population active et celles qui n’en font pas partie. Les mauvaises conditions de travail et de rémunération, la fourniture inadéquate de biens publics, la négligence des besoins environnementaux et communautaires affectent invariablement la qualité de vie de toutes les personnes, qu’elles cherchent ou non un emploi rémunéré. À cette fin, la garantie d’emploi vise à combiner les besoins non satisfaits avec les ressources disponibles et à améliorer le bien-être général par une action collective. 

Enfin, la conception d’une infrastructure institutionnelle visant à garantir le droit à l’emploi pour tous est possible (sur la base des expériences historiques concrètes et des preuves contemporaines examinées ci-dessous) et urgente (compte tenu des menaces existentielles que représentent la crise climatique et l’insécurité économique). 

Le chômage, un problème particulier

La centralité des droits de l’homme et la coordination internationale pour les atteindre ont été ravivées au XX^ème siècle. En 1944, Franklin D. Roosevelt a appelé à une Charte des droits économiques. La même année, la Déclaration de Philadelphie de l’Organisation internationale du travail était centrée sur le principe selon lequel le travail n’est pas une marchandise, et en 1948, l’article 23 de la Déclaration universelle des droits de l’homme réaffirmait que chacun a le droit de travailler. Le droit à l’emploi est une revendication récurrente depuis au moins la Constitution française de 1793, et si les premiers économistes politiques classiques n’ont pas formulé le problème économique du travail dans le langage des « droits », des économistes comme Adam Smith ont fondé leur analyse sur le fait que le travail serait le facteur essentiel de la production. Ils ont également affirmé que le niveau de rémunération est distinct des autres facteurs de production et doit être suffisant pour permettre au travail de se reproduire.

Les institutionnalistes américains soutiennent également depuis longtemps que le travail est uniquement différent des autres facteurs de production dans le sens suivant. Le travail (le travail qui pourrait être offert pour un salaire) ne peut être séparé de celui qui le fournit (le travailleur), et ne peut donc être stocké ¹⁰ . D’autres marchandises qui peuvent être stockées (les céréales, par exemple), peuvent générer un flux de revenus futurs pour leurs producteurs (par exemple, pour les agriculteurs pendant la saison morte), mais les travailleurs ont besoin d’une rémunération sur place. Ils ne sont pas en mesure de stocker leur force de travail de manière similaire pour la revendre en cas de récession. Pour la main-d’œuvre, le travail est produit dans l’acte de travailler, elle a donc généralement besoin d’un emploi sur une base continue avec une certaine certitude (et, oui, avec la garantie qu’il sera disponible en cas de besoin), afin de planifier ses besoins personnels ou familiaux. 

Comme Harry Hopkins, le plus proche conseiller de Franklin Delano Roosevelt et infatigable défenseur du droit à l’emploi, le soulignait : « Les gens ne mangent pas à long terme, ils mangent tous les jours ». Le fait que les humaines soient conscients de leur propre conditions signifie également que les revenus et les salaires permettant de subvenir aux besoins d’une famille sont essentiels à la survie, tant d’un point de vue matériel que psychologique. Les produits agricoles ne se soucient pas des conditions de leur emploi. Ils peuvent être stockés, jetés ou laissés à l’abandon, mais les individus et leurs familles subissent les conséquences mentales et physiques du chômage et des emplois mal rémunérés. Tout cela signifie que la main-d’œuvre, plus que toute autre marchandise, nécessite des protections en matière de revenu et d’emploi qui ne sont pas intrinsèquement nécessaires pour les autres facteurs de production. Et pourtant, les céréales, le pétrole et d’autres produits de base bénéficient souvent de subventions et de programmes d’achat garantissant que le gouvernement les achète lorsque la demande privée chute. Dans un certain sens, les politiques publiques soutiennent de nombreux produits de base par le biais de divers programmes de soutien des prix et de garantie de la demande, d’une manière qu’elles ne font pas pour le travail. La garantie de l’emploi serait le soutien manquant aux salaires et à l’emploi pour les travailleurs.

Les institutionnalistes américains ont également soutenu que le droit à l’emploi fait partie d’un ensemble de droits économiques ¹¹ et qu’il est en fait une « extension logique du droit à la vie et à la liberté, qui doivent tous être garantis par le gouvernement » ¹² . Alors que le salaire minimum fait partie des protections requises par le travail, les personnes incapables d’obtenir un emploi, même au salaire minimum, ne bénéficient pas de ces protections. Pour les chômeurs, le salaire minimum est nul. Le droit à l’emploi doit également être garanti afin que le droit à un salaire décent soit fermement assuré à tous. La peur de la privation n’est pas seulement la peur d’un salaire insuffisant, mais aussi la peur de perdre complètement son emploi.  La proposition moderne de garantie de l’emploi répond à cet appel. 

La proposition de garantie d’emploi

La garantie d’emploi est une proposition visant à ce que le secteur public crée des opportunités d’emploi sur demande dans des projets de service public, avec un salaire de subsistance et un ensemble d’avantages pour toute personne ayant besoin d’une telle opportunité. Le programme servirait de filet de sécurité pour l’emploi et d’option publique pour les emplois, parallèlement à l’assurance chômage traditionnelle ou à d’autres programmes de lutte contre la pauvreté. Il s’agit d’un programme supplémentaire, et non d’un remplacement des programmes existants. L’un des arguments en faveur de cette approche est qu’elle constitue une solution directe au problème du chômage. Considérez ceci : il est bien connu que le secteur privé ne fournit pas une éducation, des soins de santé ou une sécurité de retraite adéquats à tous (pour ne citer que quelques éléments clés de la sécurité économique de base). Le secteur public les fournit plutôt en tant que biens publics et, dans de nombreux cas, il les garantit. Si certains pays ont du mal à garantir le filet de sécurité, dans de nombreux cas, la cité s’engage à fournir directement certains éléments essentiels à la vie économique. Dans la plupart des pays, l’éducation publique est garantie par les gouvernements. L’assurance retraite sociale est un élément essentiel de nombreux filets de sécurité modernes, même lorsque l’assurance retraite privée existe en tant que complément au revenu de retraite d’un individu. Dans la plupart des économies avancées et dans de nombreuses économies en développement, les soins de santé publics sont également garantis. Il en va de même pour l’accès à une bibliothèque publique, les services publics, la défense et la sécurité publiques. En revanche, la garantie d’un accès direct aux possibilités d’emploi de base est absente du filet de sécurité économique traditionnel. Et même si des décennies de réformes néolibérales ont privatisé de nombreux mécanismes de prestation publique et donné la priorité aux incitations plutôt qu’à la fourniture directe de biens et services publics, l’approche directe reste la méthode la plus efficace et la plus efficiente pour éradiquer l’insécurité économique. 

Le logement, l’éducation, les soins de santé et la sécurité de la retraite sont tous des droits économiques reconnus au niveau international et, aux États-Unis, ils faisaient partie de la deuxième déclaration des droits de Franklin Delano Roosevelt en 1944. Mais le droit à un emploi, au libre choix de l’emploi et à des conditions de travail justes et favorables le sont tout autant. C’est pourquoi la garantie d’emploi est volontaire et offre un menu d’options d’emploi qui adapte l’emploi aux besoins du travailleur (voir ci-dessous). En cas de famine, les gouvernements s’efforcent de fournir de la nourriture (même de manière imparfaite). Lorsqu’il y a des sans-abris, ils visent à fournir des logements publics. Lorsque l’accès aux soins de santé est insuffisant, les gouvernements le garantissent généralement, et lorsque les possibilités d’éducation sont insuffisantes, ils garantissent également l’éducation publique. Mais lorsqu’il y a une pénurie d’emplois de base, les gouvernements ne les fournissent pas directement comme pour les autres dimensions de la privation sociale. L’aide aux chômeurs peut prendre la forme d’une assurance chômage (souvent maigre, temporaire et punitive) ou de possibilités de formation (pour des emplois qui restent rares), mais non pas des emplois garantis. Il n’est pas exagéré de dire que le marché du travail (au niveau national et international) est un jeu de chaises musicales. 

Le secteur public peut répondre au chômage en mettant en place un filet de sécurité pour l’emploi. L’accès à des emplois à salaire décent signifierait également une réduction des aides visant à fournir de la nourriture, du logement, de l’assurance chômage ou d’autres aides publiques. Ainsi, alors que les dépenses consacrées à d’autres programmes de lutte contre la pauvreté diminueraient naturellement, le programme préviendrait également un grand nombre de coûts non monétaires et de séquelles du chômage qui affectent les chômeurs eux-mêmes et leurs familles ¹³ .

En outre, la garantie de l’emploi devient également un tremplin permettant aux personnes de passer plus efficacement à d’autres opportunités d’emploi mieux rémunérées que si elles étaient toujours piégées dans le chômage. Cela est particulièrement important pour les jeunes, qui connaissent des taux de chômage parmi les plus élevés au monde. À l’échelle mondiale, les niveaux de chômage des jeunes sont à deux chiffres (13,1 % dans le monde en 2017) et sont en hausse depuis 2007 ¹⁴ . Mais selon la Fondation internationale pour la jeunesse, en tenant compte des limites de tout exercice de mesure, le chômage des jeunes pourrait être six à sept fois plus élevé que les estimations de l’OIT. L’OIT rapporte qu’en 2017, le taux de travailleurs pauvres chez les jeunes adultes était de 37 % dans le monde et atteignait 71 % dans les pays en développement. La pandémie n’a fait qu’empirer les perspectives d’emploi de cette génération, entraînant une crise sociale d’ampleur mondiale. 

Même dans les pays développés, les obstacles à l’emploi sont très élevés pour certains groupes, tels que les chômeurs de longue durée dans la force de l’âge, les soignants désireux de reprendre un travail rémunéré, ainsi que pour les personnes handicapées, dont les taux de chômage sont parmi les plus élevés. En d’autres termes, la garantie d’emploi servirait à la fois de filet de sécurité et de programme de transition efficace vers un emploi rémunéré. Le secteur public fournirait les opportunités manquantes, affaiblissant ainsi la capacité du secteur privé à utiliser la menace du chômage comme un dispositif de filtrage lors de l’embauche et des négociations salariales. 

La garantie d’emploi est également un programme préventif, qui contrecarre les coûts sociaux et économiques du chômage. Elle réoriente la politique, qui ne se concentre plus exclusivement sur l’aide au revenu des chômeurs, mais vise à prévenir l’apparition du chômage et à le résoudre directement une fois qu’il est apparu. La préparation et la prévention seraient les principes directeurs essentiels d’une telle politique. Si la garantie d’emploi devient partie intégrante de l’architecture politique permanente, les personnes qui ont besoin d’un travail rémunéré pourraient s’en prévaloir au besoin et ne pas souffrir d’un chômage prolongé et des conséquences correspondantes. Notamment, lorsque le chômage est généralisé et que les perspectives d’emploi sont incertaines, les habitudes de dépenses sont beaucoup plus instables, ce qui amplifie les cycles économiques. Si les demandeurs d’emploi savaient qu’une offre d’emploi à salaire décent était à portée de main, ils ne réduiraient probablement pas leur consommation de manière aussi radicale, comme ils le font avec les aides temporaires et modestes de l’assurance chômage. 

La préparation et la prévention constituent un changement de paradigme politique, par rapport à l’atténuation et à la réduction des crises. Cette approche politique est largement conforme à ce que Mazzucato a appelé une politique publique axée sur des missions ¹⁵ . La mission, dans ce cas, est de prévenir les pires conséquences sociales et économiques du chômage et du sous-emploi que les travailleurs subissent du fait des multiples pandémies, des crises inévitables et des fluctuations économiques récurrentes.

Le dernier aspect de la garantie de l’emploi, et sans doute le plus transformateur, est qu’elle remplace le taux naturel de chômage et le NAIRU en tant que stabilisateur économique. Le chômage a été normalisé par l’insistance de la profession économique sur le fait qu’il s’agit d’un rempart nécessaire contre l’inflation. La garantie de l’emploi étant une politique axée sur la demande, elle s’étendrait en période de ralentissement économique et ralentirait en période d’expansion, lorsque le secteur privé recommence à embaucher au-dessus du salaire de base du programme. Le filet de sécurité de l’emploi servirait ainsi de politique anticyclique qui se rétrécit en période d’inflation/croissance, atténuant les pressions sur les prix. Les changements dans le programme dépendraient en grande partie des changements dans les pratiques d’embauche et de licenciement dans le secteur privé, fournissant un plancher plus robuste à la demande que le chômage fournit aujourd’hui. Une armée de réserve de chômeurs ne serait plus nécessaire au nom de la stabilité des prix. 

Une étude récente ¹⁶ évalue les effets macroéconomiques d’un programme ambitieux de garantie d’emploi pour les États-Unis qui emploierait 15 millions de personnes à un salaire décent (à titre de comparaison, le chômage officiel en décembre 2020 était de 10,7 millions de personnes) et a constaté que l’impact budgétaire net du programme serait compris entre 0,98 et 1,33 % du PIB, sans tenir compte de tous les coûts directs et indirects réduits sur le chômage et la réduction de la pauvreté. L’étude a également révélé que le programme stimulerait le PIB de 2 %, augmenterait de façon permanente l’emploi dans le secteur privé de 4 millions de nouveaux emplois et améliorerait les budgets des États en raison des réductions des programmes de lutte contre la pauvreté et des augmentations des recettes fiscales locales. En outre, l’impact du programme sur l’inflation était négligeable (0,09 %). Une étude antérieure ¹⁷ a également démontré qu’un programme d’employeur de dernier recours de conception similaire aurait de forts effets anticycliques. Selon toutes les principales mesures macroéconomiques, il s’agit d’une politique économique efficace.

La garantie d’emploi pourrait être la pièce maîtresse d’un changement de paradigme dans la politique de stabilisation macroéconomique qui remplacerait le stabilisateur par le chômage par un stabilisateur par un emploi à salaire décent. Elle permettrait de compléter le filet de sécurité de l’aide sociale en ajoutant une option d’emploi public qui fait actuellement défaut. Et ce faisant, elle établirait la norme minimale de rémunération et d’avantages sociaux pour l’ensemble de l’économie. Elle exercerait une pression importante sur les employeurs privés qui versent des salaires de misère et utilisent la menace du chômage pour imposer des conditions de travail onéreuses. L’option publique constituerait une « porte de sortie » pour les travailleurs les plus vulnérables, tandis que les employeurs du secteur privé seraient incités à s’aligner sur les salaires et les avantages du programme afin de conserver les travailleurs ou d’en attirer de nouveaux loin de la garantie d’emploi. 

Vers une garantie d’emplois verts

Un moyen rapide pour faire de la garantie de l’emploi une réalité est de lier la création d’emplois à la conservation de l’environnement et à d’autres besoins sociaux.  Comme je l’ai soutenu ailleurs ¹⁸ , la garantie d’emploi est intrinsèquement une politique verte, non seulement en raison de son lien organique avec le mouvement de conservation du climat, mais aussi parce qu’elle remédie à la négligence et au gaspillage qui accompagnent la détresse économique, le chômage et le travail précaire. On peut dire qu’une politique verte est une politique qui vise à s’attaquer à toutes les formes de gaspillage et de dévastation, y compris les ressources naturelles et humaines. La garantie d’emploi fait également partie des résolutions du New Deal vert américain, qui reconnaît que la justice environnementale ne peut être assurée sans justice économique et sociale. 

Bien que la garantie d’emploi soit antérieure au mouvement du Green New Deal, elle a toujours été verte en termes pratiques également – de l’époque de l’armée de l’arbre de Roosevelt aux propositions modernes comme celle décrite ici – en donnant la priorité à la conservation de l’environnement et au renouvellement des communautés. Le Green New Deal est une stratégie politique globale et ambitieuse conçue pour transformer l’économie et offrir une planète habitable aux générations futures. La garantie d’emploi est le pont de cette transition, le filet de sécurité et la politique de stabilisation macroéconomique préventive, qui permet de s’assurer que, pendant que nous travaillons à la protection de l’environnement et à la transformation de l’économie, nous disposons d’une politique qui protège les travailleurs et transforme l’expérience professionnelle elle-même. 

La garantie de l’emploi fait correspondre les besoins non satisfaits aux ressources disponibles. Parce qu’elle vise à remédier aux carences sociales des personnes, des communautés et de l’environnement, elle n’est pas seulement une politique verte, mais peut être considérée plus largement comme une politique de soins (care policy). De larges pans de la population, même dans les pays développés, sont confrontés à des pénuries de biens et de services vitaux. Les déserts alimentaires, où des millions de personnes n’ont pas accès à une alimentation saine et abordable, couvrent les États-Unis. Il en va de même pour les déserts médicaux : près d’un quart des zones résidentielles sont dépourvues d’hôpitaux de soins aigus et 80 % des zones rurales sont considérées comme mal desservies sur le plan médical ¹⁹ . Cette situation est également typique des nations européennes, même si beaucoup d’entre elles offrent des soins de santé nationaux. L’agriculture durable, les centres de santé communautaires et d’autres services de base sont nécessaires même dans les régions les plus riches du monde, tandis que dans le monde en développement, ces problèmes sont multipliés par le manque d’infrastructures de base.

Pendant ce temps, la planète brûle. Les incendies permanents, les inondations, les ouragans et les sécheresses s’intensifient. La pollution de l’air, des sols et de l’eau est une condition préalable à l’accélération de l’extinction des espèces, à un rythme sans précédent, selon un récent rapport des Nations unies ²⁰ . Le travail environnemental est sans fin et urgent. Il comprend des projets d’investissement et de réhabilitation, petits et grands. La garantie d’emploi peut être l’un des mécanismes clé dans ce contexte. Une armée mondiale d’arbres peut réparer les poumons de la planète, fournir une infrastructure verte dans les zones urbaines denses et contribuer à restaurer la biodiversité. Les zones rurales peuvent bénéficier d’investissements dans l’agriculture durable, des politiques de prévention des sécheresses et d’autres services publics. Les exemples sont nombreux. 

Les programmes de recyclage mondiaux peuvent contribuer à sauver les océans des plastiques et autres pollueurs. La crise du climat est une menace existentielle pour les communautés de pêcheurs qui contribuent à nourrir la planète. Pendant ce temps, les mangroves, les zones humides, les marais de marée, les herbiers marins, les algues marines, captent efficacement les carbones, jusqu’à cinq fois mieux que les forêts tropicales ²¹ . Leur restauration est une tâche urgente et exigeante en main-d’œuvre. La garantie d’emploi peut être un tremplin pour la mise en œuvre de pratiques de pêche durable et d’agriculture océanique régénératrice. La reconstruction des récifs et la restauration des habitats peuvent inverser les effets des constructions sur les côtes sur les écosystèmes marins côtiers et les communautés vulnérables (et souvent indigènes). Les marais sont des digues naturelles qui offrent souvent une meilleure protection que les artificiels. Les communautés côtières souffrent souvent d’un chômage et d’un sous-emploi de masse. La garantie d’emploi emploierait les chômeurs et les sous-employés pour effectuer ces tâches essentielles. Et le programme serait bien ciblé, car les communautés côtières présentent souvent des taux de chômage et de sous-emploi parmi les plus élevés du pays. 

Une approche similaire aiderait les communautés rurales appauvries, qui ont subi les effets néfastes de l’agriculture commerciale. La concentration des entreprises dominantes dans le domaine de l’agriculture (connue sous le nom de Big Ag) a conduit à des pratiques du marché du travail parmi les plus abusives (salaires bas, conditions de travail dangereuses, logements insalubres pour les travailleurs) et contribue à créer des risques environnementaux (émissions de méthane, crises de l’eau, érosion des sols), des problèmes de santé publique (résistance aux antibiotiques, maladies d’origine alimentaire, diminution du contenu nutritionnel) et une concurrence déloyale qui a anéanti les petites exploitations familiales (augmentation des rentes monopolistiques des semences et des équipements brevetés, tout en diminuant les prix d’achat des cultures et du bétail à vendre). Comme indiqué ci-dessus, malgré l’augmentation de la production agricole, les déserts alimentaires sont omniprésents dans le monde. Mais les grandes fermes ont été particulièrement néfastes pour les travailleurs. L’agriculture a toujours produit certains des emplois les plus précaires et les plus mal payés. Les grandes entreprises agricoles s’appuient souvent sur une main-d’œuvre migrante bon marché qui, dans de nombreux pays, n’est pas soumise aux protections fondamentales du travail telles que le salaire minimum, les contrats de travail ou les négociations collectives. Pourtant, l’agriculture durable est essentielle d’un point de vue stratégique (les communautés ont besoin de savoir d’où vient leur nourriture), d’un point de vue environnemental (l’agriculture durable repose sur une agriculture régénératrice) et du point de vue des travailleurs (l’agriculture soutenue par la communauté, ou ASC, crée des emplois locaux plus nombreux et mieux rémunérés). La garantie d’emploi peut contribuer à multiplier les entreprises ASC, les coopératives agricoles et les initiatives de jardins communautaires. Parce qu’il s’agit d’un programme qui crée des emplois là où ils sont le plus nécessaires, en se concentrant sur l’agriculture durable, il peut s’agir d’une méthode efficace pour éliminer les déserts alimentaires tout en créant des opportunités d’emploi à salaire décent. 

Les problèmes de l’agriculture sont liés à ceux de la pollution de l’eau. Le ruissellement agricole contamine les nappes phréatiques ainsi que les rivières, les prises et les plages, empoisonnant la vie marine et détruisant l’habitat. De petits projets d’infrastructure dans chaque communauté agricole peuvent contribuer à inverser ces effets. L’installation de clôtures à bétail, le recyclage des eaux usées, la plantation de végétation et la fortification des zones humides peuvent contribuer à réduire le ruissellement.  Il en va de même pour les aménagements paysagers de base qui détournent les eaux de ruissellement dans les communautés où la construction a entraîné la création de surfaces imperméables (routes, parkings, trottoirs) et réduit la capacité de l’environnement naturel à faire face aux inondations. 

Le développement commercial dans les zones exposées aux incendies de forêt a entraîné des pertes de vies humaines et de moyens de subsistance.  La construction de communautés résidentielles si proches des zones sauvages a augmenté les cas d’incendies dues aux humains et aux conflagrations (par exemple, pratiquement tous les incendies en Californie – plus de 90 % – sont provoqués par l’homme, souvent le long des routes ou des bâtiments, à cause de l’utilisation de plantes inflammables). Entre-temps, les investissements dans la prévention des incendies n’ont pas suivi le rythme de ces constructions dangereuses.  Un programme de modernisation massive avec les derniers matériaux résistants au feu est nécessaire, ainsi que la construction de voies d’évacuation efficaces, et la mise en œuvre de restrictions de construction dans certaines zones. En attendant, alors que des communautés sont régulièrement incinérées, la lutte contre les incendies et le nettoyage représentent un travail colossal. Créer une Brigade de Pompiers ou une Réserve de Pompiers du XXI^ème siècle pourrait être source d’emplois bien rémunérés dans de nombreuses communautés.

La discussion ci-dessus ne fait qu’effleurer les types de travaux qui pourraient être effectués avec une garantie d’emploi. Aux États-Unis, le manque de soins médicaux universels a été aggravé par le manque de soins médicaux accessibles. Il est possible de remédier aux déserts de santé publique en créant un réseau de cliniques de santé communautaires qui peuvent fournir gratuitement des soins préventifs de base et un suivi permanent. Ces centres peuvent fournir des opportunités de formation professionnelle sur le tas pour les travailleurs bénéficiant de la garantie d’emploi et des stages pour les jeunes qui souhaitent passer à des emplois mieux rémunérés dans le domaine des soins de santé. Associée à d’autres programmes d’éducation et de certification, la garantie d’emploi peut servir de tremplin à toute personne confrontée à des obstacles dans la recherche d’un emploi rémunéré. Bien qu’il existe de nombreux domaines où l’on a aujourd’hui des besoins critiques facilement identifiables, la lutte contre la crise climatique nécessite à elle seule une approche globale. Et si la garantie d’emploi est un élément clé d’une stratégie climatique globale, les besoins en matière de protection de l’environnement et des communautés sont permanents, ce qui nécessite des emplois permanents dans la fonction publique. 

À portée de main : expériences réelles

Les exemples ci-dessus ne sont pas une simple liste de souhaits. Ils mettent en évidence des domaines critiques. L’expérience montre que de telles initiatives peuvent être lancées rapidement et donner des résultats extrêmement positifs. Parmi les exemples notables de programmes d’emploi à grande échelle à visée publique, trois se distinguent. 

Les deux premiers – le New Deal des années 1930 aux États-Unis et le Plan Jefes en Argentine au début des années 2000 – ont répondu à des crises économiques qui ont produit des taux de chômage de niveau dépressionnaire. Dans les deux cas, les projets ont été lancés en six mois. Aux États-Unis, il s’agissait principalement de projets fédéraux qui ont permis de construire des infrastructures essentielles qui perdurent encore aujourd’hui. En Argentine, ils étaient financés par le gouvernement fédéral mais organisés de bas en haut, avec la participation directe de groupes communautaires et des chômeurs eux-mêmes, qui ont conçu, proposé et géré les projets ²² .

Le troisième et plus important programme de garantie d’emploi au monde se trouve en Inde. Contrairement aux deux précédents, il a été mis en œuvre en tant que programme permanent pour traiter le problème permanent de la pauvreté rurale. En 2005, la loi indienne Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act (NREGA, rebaptisée plus tard MGNREGA) a conféré le droit d’exiger 100 jours d’emploi garanti à tout ménage rural dont les membres se sont portés volontaires pour travailler dans un projet communautaire ²³ . C’est le plus important programme de ce type au monde, non seulement par sa taille, mais aussi par son évolutivité, son architecture, sa mise en œuvre et son impact. En 2019-2020, plus de 55 millions de ménages (soit près de 40 % de tous les ménages ruraux en Inde) ont obtenu du travail grâce au programme. Pendant la pandémie, au cours de l’année fiscale 2020-21, un nombre impressionnant de 75,5 millions de ménages avaient travaillé dans le cadre du programme et 71,7 millions de plus en 2021-22, ce qui a amené beaucoup à demander que la garantie soit étendue à 200 jours par an ²⁴ . Certains nouveaux chômeurs des zones urbaines sont retournés dans leurs foyers ruraux et ont pu trouver un emploi grâce au programme, tandis que les demandes d’extension du programme aux zones urbaines (et aux jeunes chômeurs, en particulier) se sont également multipliées.  

MGNREGA est un programme gouverné du bas en haut, centré sur les personnes et axé sur la demande économique, dans le cadre duquel l’offre d’emploi doit être fournie dans les 15 jours de la demande. Les salaires doivent également être payés dans les 15 jours suivant le début du travail. Grâce à sa conception auto-sélective et juridique, le programme a favorisé l’inclusion sociale, la parité des sexes, la sécurité sociale, la croissance équitable, la planification participative et la protection de l’environnement.

Elle a été une bouée de sauvetage essentielle pour les chômeurs et les personnes sous-employées pendant la pandémie. Il convient de noter que le chômage n’est pas une condition d’admissibilité et qu’une personne peut effectuer un autre travail tout en participant à la garantie d’emploi rural. En d’autres termes, les communautés ont trouvé des moyens sûrs et efficaces de continuer à fournir un travail communautaire significatif, même si l’économie a connu de nombreux arrêts de travail liés au COVID-19. Une innovation notable dans la mise en œuvre est l’administration des paiements du programme par le biais du National Electronic Fund Management System (NeFMS), permettant le dépôt direct des salaires des bénéficiaires sur leurs comptes bancaires. Près de 96 % de tous les salaires sont payés directement par le NeFMS. Il faut noter que le sous-financement chronique et délibéré ²⁵ du programme par le gouvernement a entraîné des retards dans les paiements des salaires – mais il s’agit d’un problème de financement artificiel, plutôt que d’un problème structurel lié au système de paiement.

Le programme a à la fois bénéficié de, et renforcé les structures démocratiques locales. Par exemple, tous les plans de création d’emplois et les décisions concernant les projets ruraux sont pris lors d’assemblées ouvertes au Gram Sabha (un forum public utilisé par les principaux organes administratifs des villages ruraux appelés Gram Panchayats). Les gens utilisent le forum du Gram Sabha pour discuter de la gouvernance et des développements locaux et pour élaborer des plans fondés sur les besoins spécifiques de leurs villages. Ce système d’autonomie locale des villages de l’Inde rurale (par opposition aux municipalités urbaines et suburbaines) est utilisé pour proposer, planifier, ratifier et approuver (ou refuser) des projets. Une fois qu’un projet a été accepté par les assemblées locales, les décisions ne peuvent pas être annulées par les autorités administratives supérieures (telles que le ministère du développement rural), sauf dans les cas où le projet enfreint les directives opérationnelles très générales définies par la loi, par exemple s’il entreprend des travaux qui ne font pas partie des 261 activités autorisées par le régime (celles-ci sont révisées périodiquement en fonction des besoins locaux). Les autorités centrales fournissent des lignes directrices générales sur le champ des projets possibles, mais ne sapent pas l’autorité locale dans leur création, conception et mise en œuvre. 

Le MGNREGA constitue une rupture importante par rapport aux programmes traditionnels d’aide au revenu. Il prioritise également l’emploi garanti dans des projets qui améliorent les ressources naturelles des communautés rurales. Il s’agit d’un programme intégré de gestion des ressources et de développement économique. La Banque mondiale a qualifié le programme de moteur important du développement rural. La main-d’œuvre rurale et dite « non qualifiée » (selon la désignation gouvernementale) s’est montrée productive, contribuant à la création de biens environnementaux nécessaires, recensés dans des cartes et bases de données gouvernementales. Le programme donne la priorité à la gestion des ressources naturelles (GRN) et est devenu le fer de lance des efforts de conservation de l’eau dans le pays. D’autres activités comprennent des investissements dans la sécurité de l’eau, la connectivité routière, la plantation d’arbres, le renouvellement des sols et l’irrigation, pour ne citer que quelques investissements à fort impact sur les actifs ruraux. Le programme étant axé sur la demande, il fluctue en fonction des cycles économiques, de l’année et de la saison des moussons. Cette expérience démontre qu’aucun choix ne s’impose entre les « travaux importants » et les « travaux cycliques ». Une garantie d’emploi peut remplir des objectifs mouvants de manière continue, et fournir en même temps des emplois à la demande.

Le MGNREGA est le plus important programme de garantie d’emploi (bien qu’il ne soit pas universel) et connaît un succès considérable. Il a sans aucun doute ses propres défis, notamment le sous-financement, les paiements irréguliers et la corruption dans certaines communautés. Néanmoins, étant donné l’échelle du programme, la grande taille des ménages qu’il dessert et les avantages communautaires qu’il a produits, tout bien considéré, il s’agit du plus grand et sans doute du plus important et efficace précédent de garantie d’emploi au monde. 

Il existe d’autres programmes dans d’autres pays qui peuvent servir de base à un programme national de garantie d’emploi. Par exemple, le projet Territoires zéro chômeur de longue durée en France s’est inspiré des objectifs d’inclusion sociale par le biais de l’emploi garanti, bien qu’il ait une portée beaucoup plus réduite que le MGNREGA. Néanmoins, dans sa courte vie depuis son lancement en 2017, il a donné des résultats positifs, incitant le gouvernement français en 2020 à voter à l’unanimité pour son extension et son élargissement. Lors de la première phase, seuls 10 territoires et une centaine de communautés ont bénéficié du programme. Désormais, 40 autres grands territoires pourraient se lancer dans ce programme. 

Les principes de base du projet pilote français reposent sur l’idée que : 1) personne n’est non-employable (même les personnes qui ont quitté le marché du travail depuis longtemps peuvent apporter des capacités humaines et leur savoir-faire) ; 2) il n’y a pas de pénurie de tâches (les communautés ont de nombreux besoins non satisfaits) ; et 3) il n’y a pas de pénurie de financement (l’assistance au chômage de longue durée est un poste important dans les budgets locaux, sans pour autant créer les opportunités d’emplois nécessaires). Les fonds publics consacrés à l’aide à long terme sont réorientés pour employer les chômeurs de longue durée avec des contrats à durée indéterminée au salaire minimum dans des entreprises sociales qui répondent à des besoins communautaires spécifiques. Le programme est volontaire. Dans certains cas, les chômeurs de longue durée sont recrutés, mais ils doivent décider seuls de participer et ne sont pas privés de prestations s’ils choisissent de ne pas le faire. Le secteur public crée des entreprises publiques et des entreprises sociales, qui fournissent des contrats permanents aux chômeurs et les emploient « tels qu’ils sont », indépendamment de leur situation personnelle ou de leur handicap. Les projets et les activités du programme s’ajoutent aux activités existantes et n’entrent pas en concurrence avec les travaux en cours du secteur privé ou public dans la communauté. Un autre aspect important des Territoires zéro chômeur de longue durée est le processus de cocréation, qui manifeste les objectifs de démocratie participative de la proposition d’une garantie d’emploi. Les chômeurs participants ont la possibilité de créer leurs propres emplois sur la base de leur savoir-faire, de leurs compétences et de leurs envies, ainsi que des besoins locaux ²⁶ .  Et alors que l’un des défis initiaux lors du lancement du programme était d’obtenir le consentement des municipalités où les projets devaient avoir lieu, le succès initial du programme a conduit de nombreuses autres municipalités à s’y inscrire. 

Le gouvernement a constaté que les dépenses directes du programme font plus que compenser les dépenses des programmes de lutte contre la pauvreté et le chômage, tout en créer de la valeur économique et sociale. Les participants rapportent de manière anecdotique que l’opportunité d’emploi a amélioré leur bien-être personnel, y compris leurs chances d’obtenir un emploi supérieur au salaire minimum offert par le programme ²⁷ . Parallèlement, les maires des villes des régions pilotes indiquent que le programme insuffle une nouvelle vie à leurs communautés. 

Les projets vont des jardins communautaires aux maisons de retraite, en passant par les initiatives de recyclage, l’aide administrative aux conseils municipaux ou aux petites entreprises locales, l’apprentissage dans les petites entreprises manufacturières, l’assistance aux personnes âgées, l’aide aux écoliers pour traverser les carrefours à grande circulation, la réhabilitation de structures et de terrains abandonnés pour les entreprises locales, et bien d’autres encore.

La démocratie au travail

La garantie d’emploi est fondée sur des principes démocratiques et ne doit pas être confondue avec les programmes de travail punitif. Le New Deal de FDR, le Plan Jefes, le MGNREGA et les Territoires zéro chômeur de longue durée ne sont que quelques exemples notables fondés sur des principes démocratiques et participatifs. Il existe de nombreux autres programmes, tels que le Future Jobs Fund au Royaume-Uni, le projet Actiris Youth Guarantee à Bruxelles ou l’expérience Job Guarantee de Mierenthal en Autriche.  

Mais il est important de noter que la solution de l’emploi direct n’est pas cantonnée aux démocraties. Les gouvernements autoritaires et illibéraux peuvent eux aussi recourir à l’emploi direct pour diminuer le chômage. Par exemple, Victor Orbán a mis en place en Hongrie un programme d’embauche des chômeurs dans les zones rurales également. Le programme d’Orbán n’est pas une garantie d’emploi, mais une obligation d’emploi, car il supprime les allocations des chômeurs à moins qu’ils n’acceptent de travailler sur les projets créés par le gouvernement. Les salaires offerts sont très bas et, dans certains cas, ils sont inférieurs aux allocations de chômage supprimées. Les emplois sont créés du haut vers le bas (top-down), les maires ou le gouvernement fédéral étant à l’initiative des projets. Le programme fournit souvent un travail occasionnel (même de quelques heures) qui ne permet pas de faire vivre les travailleurs. Le programme a aidé à resusciter certains villages, mais cela s’est souvent fait au prix d’un réel coût humain lié au travail forcé dans des conditions de pauvreté. En fait, le programme a renforcé la popularité politique d’Orbán en polarisant davantage la société entre les « nantis » et les « démunis » – ceux qui ont un bon emploi et ceux à qui on demande de « prouver » qu’ils méritaient l’aide du gouvernement.  

Il convient d’insister : ce programme n’est pas une garantie d’emploi, c’est-à-dire des programmes gouvernés de manière ascendante (bottom-up), fournissant un travail volontaire, et qui favorisent la solidarité, l’autogestion et l’autodétermination. Mais ce n’est pas surprenant. Le chômage est un fléau pour la société et il existe deux voies pour l’éradiquer. La première passe par des moyens démocratiques et une garantie d’emploi volontaire, organisée avec la participation de la communauté et des chômeurs eux-mêmes. La deuxième voie est celle de l’emploi obligatoire forcé, punitif et mal payé. La garantie d’emploi est une alternative aux politiques de travail obligatoire existantes, qui sont basées sur l’idée fausse que le chômage manifeste une défaillance individuelle plutôt qu’un problème structurel macroéconomique qui échappe au contrôle des chômeurs eux-mêmes.

La garantie de l’emploi ne demande pas aux chômeurs de se « réformer » ou de démontrer qu’ils méritent le soutien de l’État. Elle prend les gens tels qu’ils sont, adapte les emplois à leurs besoins et donne aux personnes et aux communautés le pouvoir de cocréer leurs propres projets, de façonner leur propre destin et de transformer leurs propres communautés sur la base de principes de collaboration et de coopération qui donnent du pouvoir plutôt que de punir. 

Au milieu de multiples pandémies, d’une crise climatique aux proportions existentielles, et d’une précarité croissante de tous les travailleurs, la menace du chômage reste la plus grave affliction des marchés du travail et le plus grand obstacle à la solidarité sociale. En même temps, les modèles participatifs pour l’emploi des chômeurs, reconnaissant le droit à l’emploi comme un droit fondamental, promettent de fournir une solution aux défis que nous connaissons tous. 

Conclusion

Le moteur mondial de la création d’emplois ne promet pas d’emplois stables ou bien rémunérés. Les reprises prolongées et douloureuses sans emploi après les crises économiques sont devenues la norme. La crise liée au COVID-19 a été l’occasion de démocratiser le travail et de sortir de l’autre côté de la pandémie avec de meilleures conditions de travail, et plus de possibilités d’accès à un emploi décent pour tous. Alors que la pandémie mondiale ne s’est pas arrêtée, il est également urgent de s’attaquer aux crises de l’insécurité économique et du changement climatique.  Comme nous le constatons actuellement, faire tourner l’économie mondiale à plein régime ne garantit ni une économie inclusive ni un environnement durable. Les cinquante dernières années ont démontré que la structure de l’économie mondiale est telle que les politiques de croissance à tout prix nuisent à l’environnement, créent des emplois précaires et accroissent les inégalités de revenus. En outre, les incitations et les coups de pouce économiques traditionnels n’ont pas permis de relever les grands défis sociaux et environnementaux. Cette situation découle d’une vision conventionnelle défaillante, selon laquelle il faut choisir entre le chômage et l’inflation, entre les bons emplois et l’innovation technologique, et entre la sauvegarde des emplois et la protection de l’environnement. Aucune de ces affirmations ne résiste à l’examen lorsque l’on considère les implications d’une réorientation de la politique publique autour de la proposition de garantie d’emploi. 

Ce sont de faux choix : il n’est pas nécessaire de sacrifier les emplois au nom de la maîtrise de l’inflation (un programme d’emploi anticyclique constitue une meilleure manière de contrôler l’inflation), la technologie ne menace pas les emplois (avec la garantie d’un emploi décent, nous pouvons profiter des gains de productivité apportés par la technologie), et la création de bons emplois pour tous et la durabilité de l’environnement sont tout à fait compatibles (la gestion et la conservation de l’environnement seraient nécessaires même après avoir résolu les menaces climatiques les plus graves).  

Loin d’être un « énième programme d’emploi », la garantie de l’emploi est une réforme structurelle, un meilleur stabilisateur macroéconomique et une norme de travail pour d’autres emplois également. Elle peut être la pierre angulaire d’un paradigme politique fondé sur les principes de la démocratie économique et de la solidarité mondiale. Elle peut également garantir que le droit internationalement reconnu à un emploi décent et rémunérateur pour tous ne soit pas seulement une aspiration, mais un droit effectif, accessible et invocable devant les juridictions. 

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