La guerre en Ukraine un an après : une lueur d’espoir

Un an après l’invasion de l’Ukraine par la Russie, le brouillard de la guerre masque encore toutes ses implications. La guerre continue de causer des souffrances indicibles. Selon les estimations, l’Ukraine et la Russie ont chacune subi 100.000 pertes militaires en novembre 2022. L’Ukraine a subi plus de 40.000 pertes civiles. Des dizaines de millions de personnes ont été déplacées ¹ . Les rapports sur les crimes de guerre sont devenus fréquents ² . La guerre a mis à l’épreuve la résistance des institutions internationales, des partenariats et des alliances. L’invasion russe a violé un principe fondamental de l’ordre international : l’interdiction du recours agressif à la force. Elle a fait surgir le spectre d’une cyberguerre qui menace d’entraîner d’autres pays. Elle a une fois de plus mis en évidence le rôle de la désinformation en ligne dans l’alimentation des conflits.

Face à ces perspectives alarmantes, nombreux sont ceux qui se sont montrés pessimistes quant à ce que la guerre en Ukraine pouvait présager pour l’avenir du droit international et des institutions internationales. Cependant, il est surprenant de constater que certains éléments de la guerre et les réponses internationales apportées à ce jour offrent une lueur d’espoir. Les réactions ont défié les attentes quant à l’importance du droit et des normes internationaux, et quant à la pertinence des institutions de l’après-Seconde Guerre mondiale. Nous pensons qu’il y a beaucoup de raisons d’être optimiste ³ . Plus précisément, nous soutenons que les institutions de l’Union européenne (UE), en particulier, ont centralisé et élargi leurs capacités de manière spectaculaire, ce qui est, en fin de compte, très positif.

Les fortes réactions internationales ont réaffirmé l’interdiction de l’usage international de la force et de l’acquisition de territoires par la force. L’invasion russe s’est produite à un moment où l’article 2, paragraphe 4, de la charte des Nations unies – qui interdit le recours à la force dans les relations internationales – était déjà soumis à une pression considérable en raison de violations récurrentes à grande et à petite échelle. Beaucoup pensaient que l’invasion flagrante par la Russie d’une nation souveraine dans le but déclaré de mettre fin à l’existence de l’Ukraine en tant qu’État indépendant serait le dernier clou dans le cercueil de l’article 2(4) ⁴ . Mais comme l’a fait remarquer Tom Ginsburg, « juste au moment où la mort de l’Ukraine à petit feu semblait possible…, l’alliance atlantique et de nombreux autres pays … ont vigoureusement réaffirmé l’importance de l’article 2(4) » ⁵ .   

La réponse internationale ne s’est pas limitée à réaffirmer une norme juridique ancienne. La cyberguerre reste, à ce jour, relativement contenue. Les puissances internationales se sont mobilisées de manière sans précédent pour offrir des solutions aux réfugiés ukrainiens. Enfin, les États comme les acteurs privés ont pris des mesures beaucoup plus importantes que par le passé pour endiguer la désinformation russe. Le rôle de l’OTAN dans le conflit ukrainien fait l’objet d’un vaste débat, mais ses détracteurs comme ses partisans reconnaissent que cette alliance a reçu une injection majeure d’énergie et d’orientation. Nous nous concentrons toutefois sur une institution différente : l’UE. Nous pensons que l’UE s’est appuyée sur la crise ukrainienne pour mettre en œuvre des politiques ambitieuses et sans précédent et renforcer encore Bruxelles. Cela fait suite à une expansion majeure des pouvoirs de l’UE dans le cadre de l’épidémie de la Covid-19.

Se concentrer sur les aspects positifs ne signifie pas nier les lacunes de la réponse internationale. Elle reflète encore des pathologies de longue date, dont la principale est la nature sélective de la manière dont les acteurs puissants traitent les violations du droit international. Les crises antérieures d’une ampleur similaire n’ont pas bénéficié du même traitement international et de la même allocation de ressources que la guerre en Ukraine. De plus, pour beaucoup, la perspective de l’expansion de l’OTAN n’est pas une raison de se réjouir. De même, pour certains, l’accroissement du pouvoir des institutions centrales de l’UE représente une victoire de la bureaucratie sur la démocratie. 

Conscients de cela, nous soutenons toutefois que la réponse à l’Ukraine constitue une opportunité inhabituelle de remédier à ces lacunes. Le processus ardu et frustrant d’avancement du droit international a été relancé à la suite de l’invasion russe. Dans des domaines tels que le droit de la guerre, les sanctions économiques, le droit des réfugiés, le droit pénal international, la désinformation et la cyberguerre, de nouvelles idées sont développées et d’anciennes idées trouvent de nouveaux défenseurs. Des politiques généreuses et ambitieuses visant à répondre à une menace pour la sécurité européenne peuvent devenir des précédents auxquels se référer lorsque des crises frappent des régions du monde qui retiennent beaucoup moins l’attention ⁶ .

1- Une lueur d’espoir

1-1 Galvaniser les institutions, les alliances et les partenariats

La guerre en Ukraine a prouvé que les alliances et les partenariats internationaux, longtemps considérés comme obsolètes, ont encore un rôle important à jouer dans l’application des normes internationales et le maintien de la sécurité internationale. Le multilatéralisme est réapparu après que certaines grandes puissances mondiales, notamment les États-Unis, ont choisi de se replier sur elles-mêmes et de se retirer de la coopération internationale et régionale.

L’OTAN en est un exemple majeur. Pour la première fois depuis des années, des pays européens comme la Suède et la Finlande ont manifesté leur intérêt pour l’adhésion à l’OTAN, revigorant ainsi une alliance qui a besoin d’énergie et d’objectifs. Les alliés de l’OTAN se sont efforcés de fournir à l’Ukraine une aide, des armes et des renseignements qui se sont avérés essentiels pour compliquer la campagne militaire de la Russie et renforcer la défense de l’Ukraine qui défie toute attente ⁷ . Les États-Unis ont déjà investi plus de 22 milliards d’euros dans l’aide militaire à l’Ukraine ⁸ . Les États membres et les institutions de l’UE ont pris des engagements militaires dépassant les 11 milliards d’euros ⁹ . 

Un autre exemple est la vaste coopération transatlantique autour du régime de sanctions globales que les puissances mondiales ont mis en place à l’encontre de la Russie. Jamais auparavant des sanctions économiques d’une telle ampleur n’avaient été imposées à une économie du G20. À mesure que le conflit progressait et que les preuves d’atrocités s’accumulaient, les États-Unis et l’Union européenne ont commencé à cibler le secteur énergétique russe, en dépit des coûts potentiels pour l’économie mondiale. La campagne de sanctions économiques – du moins à ses débuts – s’est déroulée à une vitesse fulgurante, entraînant dans son sillage les États-Unis, l’Union européenne, l’OMC et d’autres puissances, de l’Amérique du Nord à l’Asie. Le conflit a également renforcé la coordination entre les secteurs public et privé, parallèlement au multilatéralisme traditionnel. La campagne de sanctions contre Moscou a coïncidé avec un exode des entreprises privées de Russie, au-delà de ce que les sanctions exigeaient ¹⁰ .

En Europe, l’UE s’est appuyée sur l’urgence ukrainienne pour donner un nouveau souffle à l’intégration européenne ¹¹ . Elle a exploité une vague de volonté politique parmi les États membres, alimentée par la proximité géographique de la guerre et les souvenirs de la vie sous l’occupation soviétique. Dans la période qui a précédé la guerre, d’éminents observateurs ont déploré l’effritement de l’UE, alors que les crises économiques et migratoires consécutives, le Brexit et les défis internes d’États membres comme la Hongrie et la Pologne semblaient menacer son existence. Contrairement aux attentes, Bruxelles est sortie renforcée du conflit ukrainien. Les institutions centrales de l’UE ont été en mesure de faire adopter des réformes juridiques et des politiques sans précédent dans les domaines de la défense et de la sécurité, de l’immigration et de l’asile, et de l’énergie, qui ont élargi la portée de l’UE à l’échelle mondiale et, par conséquent, à l’intérieur de ses propres frontières ¹² . 

Commençons par quelques chiffres financiers, car jusqu’à récemment, les institutions de l’UE disposaient d’un pouvoir réglementaire considérable, mais pas d’un pouvoir financier. Le budget annuel de l’UE était, jusqu’en 2019, minuscule : il ne représentait que 1 % du revenu national brut des États membres de l’UE, soit environ 100 millions d’euros ¹³ . À titre de comparaison, le budget fédéral américain est depuis longtemps au moins 20 fois plus important. Jusqu’en 2019, l’UE régnait par la réglementation et non par l’argent. Tout a changé avec la pandémie de Covid, et, fait extraordinaire, le programme NGEU. L’émission de centaines de milliards de dette commune, soutenue par l’excellent crédit de l’Allemagne, pour financer des programmes de lutte contre la pauvreté dans la périphérie européenne a été qualifiée de moment hamiltonien de l’Europe. Nous soutenons que la crise ukrainienne a encore renforcé cette tendance à la centralisation des ressources financières de l’UE. 

Les chiffres européens sur l’aide à l’Ukraine sont frappants lorsqu’il s’agit de l’aide globale, y compris les engagements financiers et humanitaires non militaires. Le total de l’aide militaire, financière et humanitaire de l’UE s’élève à 52 milliards d’euros, un chiffre comparable aux 48 millions d’euros d’aide américaine dans ces trois catégories ¹⁴ . Mais ce qui est frappant, c’est que la grande majorité des fonds financiers et humanitaires européens passent par les institutions de l’UE, et non directement par les États membres ¹⁵ . Alors que le Conseil et la Commission se disputent généralement un ou quelques centaines de millions à partager chaque année entre les 27 États membres, le fait qu’ils s’engagent à verser 30 milliards à un État non membre (peut-être à un horizon plus long et moins clair) semble caractéristique d’une transformation frappante.

Les techniques réglementaires utilisées pour atteindre les objectifs d’intégration de l’UE sont également fascinantes. Comme nous l’avons montré ailleurs, les mesures d’urgence prises par l’UE en Ukraine ont fait appel à plusieurs techniques : contournement juridique, augmentation d’échelle, consolidation et maximisation technocratique. Elles ont créé des solutions juridiques en contournant les restrictions constitutionnelles ou en suspendant des règles européennes de longue date. Ils se sont appuyés sur les programmes existants et les ont réorientés pour les développer. Ils ont consolidé le pouvoir en transférant d’importantes compétences des États membres vers les institutions centrales de l’UE. Dans certains cas, comme celui de la politique migratoire, ils ont fait adopter des politiques que les États membres de l’UE avaient rejetées avec force auparavant. Enfin, ils ont maximisé la technocratie en déployant des quotas, des formules et des définitions juridiques prédéterminés au niveau central pour répartir les obligations et les droits entre les États membres, afin de réduire, voire d’éliminer, le marchandage politique autour de la mise en œuvre ¹⁶ .  

En matière de défense et de sécurité, l’invasion russe a permis à l’UE de consolider les principales autorités de défense et de remodeler son rôle en matière de sécurité régionale et mondiale. L’UE a contourné l’interdiction constitutionnelle de financer des actions militaires et de défense à partir du budget ordinaire de l’UE pour fournir à l’Ukraine des milliards d’euros d’assistance militaire, créant ainsi un précédent en matière d’armement collectif d’un État tiers lors d’un conflit armé. Pour ce faire, l’UE a eu recours à un instrument juridique préexistant peu connu, la Facilité européenne de soutien à la paix (FEP) ¹⁷ . Avant que la Russie n’envahisse l’Ukraine, le Conseil a adopté plusieurs mesures d’assistance au titre de la FEP pour soutenir des actions limitées dans différents pays ¹⁸ , y compris une assistance non létale à l’Ukraine ¹⁹ . Mais aucune de ces mesures n’était aussi importante que celles adoptées après l’invasion de l’Ukraine. Et aucune n’impliquait la fourniture d’armes létales à un pays tiers lors d’un conflit armé ou un financement centralisé de l’UE de 3,6 milliards d’euros. 

La FEP est un cadre important pour les dépenses militaires et de défense à venir. Contrairement aux programmes antérieurs connexes, le FEP peut être utilisé pour tout conflit, partout dans le monde, et pour aider tout État tiers. L’UE dispose ainsi d’un outil essentiel pour consolider son pouvoir et promouvoir une politique de sécurité et de défense commune (PSDC) plus solide, qui restait largement à l’état d’aspiration avant l’Ukraine. La mesure d’assistance à l’Ukraine étend également la portée de l’UE dans le domaine de la défense et de la sécurité en créant un précédent pour la fourniture collective par l’UE d’armes létales à un État tiers lors d’un conflit armé. Il s’agit d’un nouveau modèle d’engagement militaire international de l’UE.

Dans le domaine de l’énergie, l’invasion de l’Ukraine a accéléré les politiques de l’UE visant à promouvoir collectivement l’indépendance énergétique et à se désengager des exportateurs malhonnêtes comme la Russie. Face à la perspective d’une manipulation de l’offre russe, d’une montée en flèche des prix de l’énergie et d’éventuelles pénuries hivernales, l’UE a même introduit une autorité extraordinaire pour imposer un rationnement d’urgence de l’énergie à l’échelle de l’UE. Cette autorité découle de l’article 122 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), qui permet au Conseil de l’UE d’agir « si de graves difficultés surviennent dans l’approvisionnement de certains produits, notamment dans le domaine de l’énergie ». Dans un premier temps, les États membres ont été invités à réduire volontairement leur consommation de 15 % d’ici au printemps 2023. Si les mesures volontaires s’avèrent insuffisantes, les nouvelles mesures énergétiques accordent à l’UE le pouvoir d’imposer un rationnement, à quelques exceptions près ²⁰ .  

En outre, la guerre a accéléré la promotion d’objectifs de longue date de la politique intérieure de l’UE, tels que la transition vers l’énergie verte et une économie européenne plus durable. La Commission européenne a proposé un plan énergétique ambitieux, REPowerEU, visant à sevrer l’Europe de l’énergie russe d’ici la fin de la décennie et à diversifier les fournisseurs de l’UE. Parallèlement à ces objectifs immédiats, le plan s’appuie sur la crise ukrainienne pour faire avancer un programme climatique plus large visant à orienter progressivement l’UE vers des sources d’énergie vertes ²¹ . Le plan met l’accent sur les avantages d’une union européenne qui permettrait d’atteindre plus rapidement les objectifs de désinvestissement de la Russie et de durabilité énergétique ²² .  

Une fois de plus, le plan réutilise un instrument préexistant de l’UE appelé la facilité de redressement et de résilience (FRR), un peu comme l’UE l’a fait avec la facilité européenne de paix dans le contexte de la défense et de la sécurité. Le FRR est un mécanisme de coordination et d’investissement que l’UE a créé dans le cadre de la réponse à une autre urgence, le Covid-19 ²³ .  REPowerEU propose de modifier le règlement du RRF afin de mettre en œuvre les objectifs de désinvestissement, de diversification et de durabilité du plan dans le cadre de la réponse à l’invasion russe. Il comprend des conseils et des règles que les États membres devraient suivre pour remodeler leurs plans nationaux de « rétablissement et de résilience » afin d’intégrer les objectifs de REPowerEU ²⁴ .  

En plus de ces éléments, le plan REPowerEU comprend des initiatives visant à collectiviser et à centraliser les achats d’énergie de l’UE. En vertu des traités européens, bien que l’UE soit compétente dans certains domaines de la politique énergétique interne, chaque État membre conserve le droit de « déterminer les conditions d’exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique » ²⁵ . Toutefois, dans le sillage de l’Ukraine, c’est l’UE, et non les États membres individuellement, qui a pris la tête des efforts visant à réduire la dépendance de l’Union à l’égard de la Russie ²⁶ . REPowerEU s’appuie sur cette tendance et l’élargit. En décembre 2022, le Parlement européen et le Conseil de l’UE sont parvenus à un accord politique sur le financement de REPowerEU et sur la possibilité pour les États membres d’introduire des chapitres REPowerEU dans leurs plans de relance et de résilience ²⁷ .

La politique en matière de réfugiés et d’immigration est un autre domaine dans lequel l’UE a pris des mesures sans précédent à la suite de l’invasion russe ²⁸ . Dans les jours qui ont suivi l’invasion, le Conseil de l’UE a décidé d’activer pour la première fois la directive sur la protection temporaire de l’UE, une directive de 2001 émise en réponse à la guerre dans les Balkans pour faire face aux afflux massifs de personnes fuyant les conflits ²⁹ . Le Conseil a accordé aux ressortissants ukrainiens et aux autres personnes fuyant l’Ukraine le droit de vivre, de travailler et de bénéficier de prestations dans n’importe quel pays de l’UE ³⁰ . Les réfugiés et les demandeurs d’asile n’ont jamais bénéficié d’une telle liberté de choix quant au pays où ils vivront et travailleront. La décision relative à la protection temporaire en Ukraine est également généreuse dans la définition du groupe de personnes éligibles et des droits dont elles bénéficieront. Ces droits s’appliquent automatiquement dans toute l’UE.  

La décision de protection temporaire est un modèle de gestion centralisée d’un déplacement massif par les institutions européennes. Il s’agit d’une réponse collective remarquable qui a remplacé l’approche par défaut de l’UE consistant à confier toute la responsabilité aux États membres voisins de l’Ukraine dans le cadre du régime de Dublin, l’instrument de contrôle de l’UE qui régit généralement la responsabilité de l’accueil et du traitement des demandeurs d’asile. Il s’agit d’un exemple frappant de partage des responsabilités en matière de réfugiés qui élargit considérablement les mesures de partage des responsabilités les plus généreuses que l’UE avait adoptées lors de la crise migratoire de 2015 au Moyen-Orient ³¹ . La Pologne et la Hongrie – deux pays de l’UE qui se sont opposés avec véhémence aux mesures d’assistance aux demandeurs d’asile dans le passé et qui ont longtemps joué les trouble-fêtes dans de nombreux projets de l’UE – ont soutenu ces mesures étendues cette fois-ci.

1-2 Operationalizing Refugee Responsibility Sharing

Compte tenu des échecs répétés des puissances mondiales à soulager le sort des personnes déplacées fuyant le Moyen-Orient, l’Afrique et l’Amérique centrale, il était difficile d’imaginer que le monde se mobiliserait rapidement pour accueillir les Ukrainiens. Pourtant, les mesures extraordinaires prises par l’UE pour aider les personnes déplacées en provenance d’Ukraine, ainsi que les mesures prises par d’autres pays, constituent l’un des exemples les plus frappants à ce jour d’un véritable partage des responsabilités pour les demandeurs d’asile. L’UE a accueilli environ 4 millions d’Ukrainiens au titre de la directive sur la protection temporaire ³² . Les États-Unis ont accordé un statut de protection temporaire aux Ukrainiens résidant aux États-Unis, ont créé des exceptions pour les Ukrainiens dans les politiques restrictives qui s’appliquent aux migrants arrivant à leur frontière sud, ont promis d’accueillir 100.000 Ukrainiens et ont fourni une aide économique considérable à l’Ukraine et à ses voisins ³³ .  

Avant l’Ukraine, l’incidence et la répartition géographique croissantes des déplacements massifs de population ont suscité l’examen de divers arrangements destinés à alléger la pression sur les États d’accueil lourdement chargés tout en tenant compte de la situation critique des demandeurs de protection internationale. Aujourd’hui, la grande majorité des demandeurs d’asile sont accueillis dans une poignée de pays, pour la plupart en voie de développement, qui bordent les zones de déplacement massif. Le partage des responsabilités est devenu un concept clé dans le débat sur la politique migratoire. Longtemps considéré comme théorique et incitatif, le partage des responsabilités est de plus en plus souvent passé de la théorie à la pratique, l’ONU, l’UE, les États-Unis et d’autres acteurs ayant expérimenté différents mécanismes de partage des responsabilités dont l’adéquation varie considérablement.

Les accords de partage des responsabilités peuvent s’écarter du principe de base du droit international des réfugiés, à savoir l’obligation de procéder à une évaluation individuelle de l’admissibilité au statut de réfugié dans le pays d’arrivée. Ils adoptent une approche plus systémique qui tient également compte du point de vue des pays d’accueil et de la difficulté de procéder à des évaluations individualisées lorsque des millions de demandeurs d’asile fuient en même temps.  Dans des travaux antérieurs, nous avons proposé un modèle pour évaluer les accords de partage des responsabilités et déterminer s’ils sont régressifs ou progressifs. Les accords progressifs qui devraient se répandre sont ceux qui déplacent les demandeurs d’asile vers des États plus sûrs, plus riches et plus compétents sur le plan administratif. Les dispositions régressives sont celles qui font le contraire et doivent être découragées. Nous identifions quatre paramètres clés pour la classification, notamment les engagements en matière d’accueil, une composante monétaire ou une aide non monétaire équivalente, le multilatéralisme et l’ancrage juridique ³⁴ . 

Les réponses de l’UE et des États-Unis aux problèmes des réfugiés ukrainiens sont très proches de l’extrémité progressive de l’échelle. Elles impliquent la relocalisation de millions de personnes déplacées d’Ukraine vers certains des pays occidentaux les plus puissants et les plus riches. Elles accordent aux demandeurs d’asile une solide protection juridique et des droits économiques. Elles s’accompagnent d’une aide généreuse à l’Ukraine et à ses voisins. Elles sont fondées sur des instruments juridiquement contraignants. Et au moins la directive européenne sur la protection temporaire est un mécanisme de partage des responsabilités collectives.  Le conflit en Ukraine a donc produit un modèle d’accord de partage des responsabilités très progressif pour les réfugiés. Ce modèle peut et doit être reproduit pour faire face à de futurs cas de déplacements massifs. Il illustre également l’importance de réformer le droit international des réfugiés et des migrations afin de mieux gérer les afflux massifs de demandeurs d’asile et de s’adapter aux accords de partage des responsabilités.

1-3 Guerre et cyberespace

La guerre en Ukraine a défié les attentes concernant les méthodes de guerre d’une manière qui incite à l’optimisme. Avant l’invasion, beaucoup pensaient qu’une cyberpuissance dominante comme la Russie déploierait des opérations cybernétiques de grande envergure ³⁵ . Mais dans la pratique, la Russie a mené peu d’opérations cybernétiques réussies à grande échelle en Ukraine ou ailleurs dans le cadre de ce conflit jusqu’à présent ³⁶ . Des chercheurs ont soutenu que cela pouvait être la preuve de l’efficacité des défenses mises en place par les Ukrainiens et leurs puissants alliés, ou d’un désir d’éviter une escalade involontaire qui pourrait entraîner d’autres puissances dans le conflit. Ces deux explications remettent en question des hypothèses opérationnelles bien établies en matière de cybersécurité, telles que l’hypothèse selon laquelle le défenseur est structurellement désavantagé ou que la dissuasion fonctionne mal dans le cyberespace ³⁷ . 

La désinformation en ligne est un autre moyen par lequel la guerre en Ukraine a pénétré le cyberespace. Les chercheurs ont observé que les plateformes Internet privées et les acteurs étatiques se sont unis pour faire beaucoup plus que lors des précédents points d’inflexion géopolitiques afin de contrer la désinformation russe et l’utilisation abusive des plateformes Internet pour promouvoir ses objectifs en Ukraine ³⁸ . Par exemple, le Conseil de l’UE a interdit la diffusion des médias d’État russes RT et Sputnik au sein de l’UE, et a interdit aux plateformes privées d’héberger leur contenu ou de le rendre accessible par le biais de recherches ³⁹ . Les grandes entreprises technologiques comme Meta, Google, Twitter et Microsoft ont toutes pris des mesures pour contenir la désinformation russe et mettre en garde contre les cyberattaques russes ⁴⁰ . 

En effet, des spécialistes ont fait valoir que ces efforts sont peut-être allés trop loin, entraînant une censure excessive fondée sur des règles opaques et l’intervention de l’État dans la gouvernance des contenus en ligne ⁴¹ . Néanmoins, ici comme dans les autres contextes que nous évoquons, la guerre d’Ukraine a suscité une forte réaction internationale mettant en œuvre les leçons tirées des précédentes campagnes russes de cyberinformation et de désinformation qui ont été couronnées de succès.

***

L’invasion russe de l’Ukraine est un test de résistance important pour l’ordre international et les normes qui le sous-tendent. Loin de répondre aux prédictions de disparition de l’ordre international, nous soutenons que la réponse extraordinaire à la guerre a réaffirmé et revigoré bon nombre de ses éléments les plus importants.

2- Le revers de la médaille et l’avenir 

Le revers de la médaille de la réponse exceptionnelle à l’invasion russe est qu’elle est, par définition, différente de la réponse internationale à d’autres crises. Est-il viable d’avoir un régime international qui réagit aux menaces graves de manière sélective, certaines entraînant des milliards de dollars en dépenses d’armement et d’aide humanitaire et d’autres suscitant à peine des condamnations diplomatiques ?  La réponse à l’invasion de l’Ukraine n’expose-t-elle pas le soi-disant ordre international fondé sur des règles pour ce qu’il est – un véhicule vide au service des intérêts de pays puissants, principalement occidentaux ? La justification des actions de la Russie souligne l’hypocrisie des puissances occidentales qui condamnent la Russie tout en s’engageant elles-mêmes dans des actions similaires ⁴² . Et la Russie n’est certainement pas la seule à avancer cet argument ⁴³ . 

Dans le contexte des réfugiés, l’accueil chaleureux réservé aux Ukrainiens est souvent mis en contraste avec les réponses inadéquates apportées à d’autres grands déplacements récents en Syrie, en Irak, en Afghanistan, en Amérique centrale et ailleurs. Nombreux sont ceux qui considèrent cette disparité comme une expression du racisme. L’Occident perçoit les Ukrainiens comme des compatriotes européens, tandis que les demandeurs d’asile du sud de la planète sont des « autres » ⁴⁴ . De même, les États-Unis ont pris des mesures relativement extraordinaires pour aider les Ukrainiens qui atteignent les États-Unis, alors qu’ils ne parviennent pas à trouver des solutions pour les demandeurs d’asile le long de leur frontière sud et pour les personnes déplacées par leurs guerres au Moyen-Orient. 

Dans le contexte des sanctions, la coalition contre la Russie exclut de nombreux pays en développement et des acteurs clés comme la Chine, qui ne partagent pas les objectifs de ceux qui dirigent la coalition des sanctions ni leur vision du droit international et de l’ordre international ⁴⁵ . Les violations du droit de la guerre par les puissances occidentales et leurs alliés n’ont pas fait l’objet d’un ostracisme économique similaire. 

Dans le contexte de la désinformation, les chercheurs s’inquiètent du manque de cohérence et de normes dans la manière dont les acteurs privés abordent la modération du contenu dans les différents conflits à travers le monde. Ils ont également critiqué l’UE pour son interdiction excessive des médias russes, qui ne tient pas compte des implications plus larges des restrictions de contenu imposées par les États ⁴⁶ .

Pour certains, le problème de la sélectivité annule toutes les vertus que peut avoir la réponse internationale à la guerre en Ukraine. Si les puissances mondiales principalement occidentales appliquent un double standard fondé sur des intérêts politiques pour décider quelles violations du droit international doivent être sévèrement punies et quels individus méritent d’être protégés, l’ensemble de l’entreprise de l’État de droit international perd sa légitimité et son attrait pour ceux qui ne font pas partie de la coalition dominante. 

Ce point de vue, selon nous, va trop loin. Il est préférable pour toutes les nations que les puissances mondiales réaffirment cette fois l’interdiction du recours international à la force, même si elles ont hésité par le passé, afin que nous puissions faire davantage à l’avenir. Il est préférable de proposer des solutions aux Ukrainiens et d’atténuer une crise humanitaire de masse cette fois-ci, même si les puissances mondiales n’ont pas été aussi généreuses par le passé, car cette générosité peut servir de référence pour ce qui est possible. Il vaut mieux que les plateformes internet qui contrôlent les flux d’information mondiaux acceptent d’assumer la responsabilité de leur rôle dans les conflits géopolitiques plutôt que de rester les bras croisés face à la propagation de la désinformation et des comportements nuisibles en ligne parce qu’elles n’ont pas réussi à élaborer un ensemble de règles cohérentes et réalisables qu’elles peuvent appliquer de manière cohérente dans toutes les régions et dans tous les conflits. 

Le droit international et l’ordre international ont toujours été des travaux en cours. Le droit international a toujours été appliqué de manière aléatoire, et la politique et les intérêts froids des États ont toujours joué un rôle important. Nous devrions nous réjouir des cas, comme la guerre en Ukraine, où le droit international, les normes et les partenariats fonctionnent comme prévu. Dans le même temps, il est important d’œuvrer à une application plus équitable et moins sélective du droit international et de s’attaquer aux pathologies qui affectent depuis longtemps le système international dans différents domaines. À cet égard, la guerre en Ukraine pourrait s’avérer plutôt génératrice. En faisant resurgir les problèmes liés à la sélectivité, au racisme, aux relations nord-sud, aux déplacements massifs et aux nouvelles méthodes et nouveaux théâtres de guerre, la guerre a relancé les discussions qui pourraient précipiter d’importantes réformes. 

Par exemple, le conflit ukrainien a relancé le débat de longue date sur la légalité, l’efficacité et les coûts collatéraux des sanctions économiques. Un an après le début du conflit, l’un des régimes de sanctions les plus complets de l’histoire de l’après-guerre froide n’a pas réussi à dissuader la Russie de poursuivre ses aspirations militaires en Ukraine. Cela a contribué à donner l’impression que les sanctions font plus de mal que de bien en nuisant à l’économie internationale, en imposant d’énormes coûts de mise en conformité, en encourageant la surconformité, en soutenant des systèmes économiques alternatifs à celui dominé par le dollar, en épargnant les cibles sophistiquées des sanctions qui dissimulent bien leurs avoirs et en prélevant un tribut excessif sur les libertés individuelles.

Les universitaires ont étudié les possibilités de réforme, depuis l’ajout progressif d’exigences en matière de procédure régulière, en passant par l’utilisation du droit national pour imposer des restrictions au recours aux sanctions dans les principales juridictions qui imposent des sanctions, jusqu’à des réformes plus ambitieuses et plus fondamentales, telles que la promotion d’une plus grande transparence financière à l’échelle mondiale et l’évolution vers l’autosuffisance énergétique afin de réduire la dépendance à l’égard de puissances telles que la Russie qui violent les normes internationales ⁴⁷ . Toutes ces propositions sont actuellement sur la table et les acteurs internationaux feraient bien de ne pas laisser passer l’occasion de les évaluer et de les mettre en œuvre. 

L’Ukraine souligne également à quel point le cadre juridique international relatif aux réfugiés et aux migrations est dépassé. Un cadre international mieux adapté à la réalité des déplacements de masse aujourd’hui élargirait la définition internationale du réfugié pour couvrir les situations de conflit armé et de violence généralisée, aborderait les problèmes de racisme et d’équité, et institutionnaliserait des mécanismes facilitant un véritable partage des responsabilités lorsque des déplacements de masse se produisent. Le moment est venu de répondre aux appels des universitaires et des décideurs politiques à recentrer l’attention sur le partage des responsabilités en tant que voie prometteuse pour faire face aux migrations et aux déplacements mondiaux. La guerre en Ukraine est une étape importante vers un examen plus systématique des mécanismes concrets de partage des responsabilités qui pourraient suivre le modèle ukrainien ⁴⁸ .  

Il reste encore beaucoup à faire dans le domaine épineux des restrictions de contenu dans les conflits et des problèmes de droits individuels qu’elles soulèvent. Il s’agit d’un domaine relativement nouveau, avec un monde de questions sans réponse qui continueront à occuper les juristes et les décideurs politiques des secteurs public et privé. L’Ukraine a une fois de plus démontré l’importance de développer les capacités et les mécanismes au sein des intermédiaires privés en ligne afin de mieux traiter les contenus préjudiciables. C’est l’un des objectifs de la récente loi globale de l’UE sur les services numériques, qui exige des intermédiaires en ligne qu’ils mettent en place des procédures pour faire face à une variété de comportements en ligne préjudiciables et impose diverses exigences connexes ⁴⁹ .  

La question de savoir si la loi établit un juste équilibre entre l’intervention de l’État dans la modération du contenu et la prévention des préjudices en ligne a fait l’objet d’intenses débats. Quoi qu’il en soit, le modèle européen est appelé à exercer une influence au niveau mondial ⁵⁰ . Sa mise en œuvre devrait s’inspirer des exemples de réussite – et de dépassement – observés jusqu’à présent dans le cadre du conflit ukrainien. En particulier, l’expérience de l’UE en matière d’interdictions globales de certains contenus en cas de crise met en garde contre l’utilisation de l’autorité d’intervention d’urgence prévue par la loi sur les services numériques à de telles fins. Comme l’a souligné David Kaye, l’interdiction des médias d’État russes par l’UE s’est retournée contre elle en donnant aux autorités le droit de restreindre ce qu’elles considèrent comme de la désinformation sous le couvert de mesures d’urgence ⁵¹ .

Enfin, les universitaires ont appelé les régulateurs et les décideurs politiques à faire évoluer leur réflexion des opérations cybernétiques tape-à-l’œil et à fort impact vers « des opérations de moindre niveau qui se sont avérées plus régulièrement problématiques, à la fois en Ukraine et ailleurs » ⁵² . Alors qu’un consensus émerge sur le fait que les premières devraient être traitées comme des équivalents de recours à la force, la seconde catégorie d’opérations continue de soulever des questions politiques et réglementaires difficiles qui devraient faire l’objet d’une plus grande attention.     

Conclusion 

La guerre en Ukraine a injecté une énergie bien nécessaire dans un système international de normes et d’institutions qui a perdu beaucoup de sa vigueur. La réponse internationale à la guerre a été loin d’être parfaite et a souffert des pathologies familières de l’ordre international. Un an après l’invasion russe, il devient évident que la réponse internationale n’a pas atteint son objectif ultime : mettre fin à la guerre et aux souffrances indicibles qu’elle a causées. Néanmoins, la réponse a impliqué une série d’actions significatives à travers une série d’institutions et de disciplines du droit international. L’Union européenne, en particulier, semble être sortie renforcée de la crise, avec plus de pouvoir entre les mains des institutions centrales et une portée beaucoup plus grande dans des domaines tels que la défense et l’énergie, traditionnellement dominés par les États membres. La réponse internationale a également généré des idées et ouvert des voies pour des réformes attendues depuis longtemps ou pour le développement futur de domaines juridiques émergents. Pour les partisans du droit international et de l’intégration européenne, il s’agit là d’une lueur d’espoir dans une situation autrement sombre.

1. Helene Cooper, « Russia and Ukraine Each Have Suffered Over 100,000 Casualties, the Top U.S. General Says », N.Y. Times, 10 novembre 2022, https://www.nytimes.com/2022/11/10/world/europe/ukraine-russia-war-casualties-deaths.html.
2. U.S. Dep’t of State, Evidence of Russia’s War Crimes and Other Atrocities in Ukraine: Recent Reporting on Child Relocations, 14 février, 2023, https://www.state.gov/evidence-of-russias-war-crimes-and-other-atrocities-in-ukraine-recent-reporting-on-child-relocations/ ; « Germany Has Evidence of War Crimes in Ukraine ‘in three-digit range,’ Prosecutor Says », Reuters, 4 février 2023, https://www.reuters.com/world/europe/germany-has-evidence-war-crimes-ukraine-in-three-digit-range-prosecutor-2023-02-04/.
3. Cet article révise et met à jour les publications suivantes : Elena Chachko et Katerina Linos, « Ukraine and the Emergency Powers of International Institutions », 116 Am. J. of Int’l L. 775, 2022 (« Chachko & Linos, Emergency Powers ») ; Elena Chachko et Katerina Linos, « International Law After Ukraine: Introduction to the Symposium », 116 American Journal of International Law Unbound 124, 2022 ; Elena Chachko et Katerina Linos, « Refugee Responsibility Sharing or Responsibility Dumping » 110 Cal. L. Rev. 897, 2022 (« Chachko & Linos, Responsibility Sharing »).
4. Voir, par exemple, Kori Schake, « Putin Accidentally Revitalizes the West’s Liberal Order », The Atlantic, 1^er mars 2022, https://www.theatlantic.com/international/archive/2022/02/vladimir-putin-ukraine-invasion-liberal-order/622950/.
5. Tom Ginsburg, « Article 2(4) and Authoritarian International Law », 116 American Journal of International Law Unbound 130, 2022.
6. Katerina Linos, « Diffusion through Democracy », 55 Am. J. Pol. Sci. 678, 2011 ; Katerina Linos, The Democratic Foundations of Policy Diffusion: How Health, Family and Employment Laws Spread Across Countries, Oxford University Press, 2013.
7. Voir, par exemple, David Brown, Jake Horton et Tural Ahmedzade, “Ukraine Weapons: What Tanks and Other Equipment are The World Giving?”, BBC News, 18 février 2023, https://www.bbc.com/news/world-europe-62002218.
8. Nous utilisons les données provenant de la 8ème édition de la fiche de suivi du soutien à l’Ukraine à des fins de comparaison. Cela comprend les dépenses effectuées entre le 24 janvier 2022 et le 20 novembre 2023. Voir Ariana Anteza et al., “The Ukraine Support Tracker: Which countries help Ukraine and how?”, https://www.econstor.eu/handle/10419/262746 [ci-après Ukraine Support Tracker]. Voir aussi Anthony J. Blinken, Significant New Military Assistance to Ukraine, U.S. Dep’t of State, 19 juin 2023, https://www.state.gov/significant-new-u-s-military-assistance-to-ukraine/ (expliquant qu’à partir de janvier 2023, les États-Unis se sont engagés à verser plus de 27 milliards de dollars d’aide militaire à l’Ukraine).
9. Voir l’Ukraine Support Tracker, supra note 8. Voir aussi le communiqué de presse du Conseil de l’Europe « Ukraine : le Conseil approuve un nouveau soutien militaire au titre de la facilité européenne pour la paix », 2 février 2023, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/02/02/ukraine-council-agrees-on-further-military-support-under-the-european-peace-facility/ (notant que les institutions de l’UE se sont engagées à fournir une assistance militaire d’une valeur de 3,6 milliards d’euros). Voir aussi Military Support for Ukraine, Die Bundesregierung, https://www.bundesregierung.de/breg-en/news/military-support-ukraine-2054992 (notant que l’Allemagne à elle seule a alloué plus de 4 milliards d’euros en 2022-2023 pour financer l’aide militaire à l’Ukraine).
10. Elena Chachko et J. Benton Heath, « A Watershed Moment for Sanctions? Russia, Ukraine, and the Economic Battlefield », 116 American Journal of International Law Unbound 135, 2022 ; Voir aussi Sanctions against Russia – a Timeline, S&P Global, https://www.spglobal.com/marketintelligence/en/news-insights/latest-news-headlines/sanctions-against-russia-8211-a-timeline-69602559.
11. Voir cependant Veronica Anghel et Erik Jones, « Is Europe Really Forged Through Crisis? Pandemic EU and the Russia – Ukraine War », J. of Eur. Public Pol’y 1, 2022.
12. Voir Chachko et Linos, Emergency Powers, supra note 3.
13. Voir Deutsche Bundesbank, The EU budget and its financing: looking back and ahead, avril 2020, https://www.bundesbank.de/resource/blob/831226/a569592c0a71b7c5c2494f6acace6a75/mL/2020-04-eu-haushalt-finanzierung-data.pdf
14. Voir Ukraine Support Tracker, supra note 8. Voir également Steven Erlanger, « When It Comes to Building Its Own Defense, Europe Has Blinked », N.Y. TIMES, 4 février 2023, https://www.nytimes.com/2023/02/04/world/europe/europe-defense-ukraine-war.html?smid=url-share (relevant que l’aide globale de l’UE à l’Ukraine dépasse les 50 milliards d’euros).
15. Voir Ukraine Support Tracker, supra note 8.
16. Id.
17. Décision du Conseil (PESC) 2021/509, pt 14, OJ L102 (24 mars 2021).
18. Commission européenne, European Peace Facility, https://fpi.ec.europa.eu/what-we-do/european-peace-facility_en.
19. Décision du Conseil (PESC) 2021/509, pt 59, OJ L432 (3 décembre 2021).
20. Règlement du Conseil (EU) 2022/1369, OJ L 206/1. See also Chachko & Linos, Emergency Powers, supra note 2; Katja Yafimava, « EU Solidarity at a Time of Gas Crisis: Even With a Will the Way Still Looks Difficult », The Oxford Institute for Energy Studies, février 2023, https://a9w7k6q9.stackpathcdn.com/wpcms/wp-content/uploads/2023/02/EU-solidarity-at-a-time-of-gas-crisis-NG179.pdf.
21. Voir Chachko & Linos, Emergency Powers, supra note 3.
22. Communiqué de presse de la Commission européenne, « REPowerEU: Un plan visant à réduire rapidement la dépendance à l’égard des combustibles fossiles russes et à accélérer la transition écologique », 18 mai 2022, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_22_3131
23. Commission européenne, « Facilité pour la reprise et la résilience », https://commission.europa.eu/business-economy-euro/economic-recovery/recovery-and-resilience-facility_fr
24. COM(2022) 231 (18 mai 2022).
25. TFUE, supra note 3, Art. 194(2) ; Voir aussi Kaisa Huhta, « The Scope of State Sovereignty Under Article 194(2) TFEU and the Evolution of EU Competences in the Energy Sector » (2021) 70 Int’l & Comp. L. Q. 991, 2021.
26. Voir Chachko & Linos, Emergency Powers, supra note 3.
27. Commission européenne, « REPowerEU: une énergie abordable, sûre et durable pour l’Europe », https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal/repowereu-affordable-secure-and-sustainable-energy-europe_fr
28. Décision d’exécution (UE) 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022.
29. Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil.
30. Décision d’exécution (UE) 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022.
31. Linos et Chachko, Responsibility Sharing, supra; Elena Chachko et Katerina Linos, « Sharing Responsibility for Ukrainian Refugees: An Unprecedented Response », Lawfare, 5 mars 2022, https://www.lawfareblog.com/sharing-responsibility-ukrainian-refugees-unprecedented-response.
32. Conseil de l’Union européenne, « Afflux de réfugiés en provenance d’Ukraine », https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/eu-migration-policy/refugee-inflow-from-ukraine/ (reflétant le nombre d’Ukrainiens enregistrés pour une protection temporaire ou des régimes similaires dans l’UE).
33. Voir Jaya Ramji-Nogales, « Ukrainians in Flight: Politics, Race, and Regional Solutions », 116 Am. J. Int’l L. Unbound 150, 2022.
34. Linos & Chachko, Responsibility Sharing, supra note 3.
35. Kristen Eichensehr, « Ukraine, Cyberattacks, and the Lessons for International Law », 116 Am. J. Int’l L. Unbound 145, 2022.
36. Voir par exemple, Gavin Wilde, « Cyber Operations in Ukraine: Russia’s Unmet Expectations », Carnegie Endowment for International Peace, 12 décembre 2022, https://carnegieendowment.org/2022/12/12/cyber-operations-in-ukraine-russia-s-unmet-expectations-pub-88607 ; James A. Lewis, « Cyber War and Ukraine »,  CSIS, juin 2022, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/220616_Lewis_Cyber_War.pdf?VersionId=S.iEKeom79InugnYWlcZL4r3Ljuq.ash; Susan Landau, « Cyberwar in Ukraine: What You See Is Not What’s Really There », Lawfare, 30 septembre 2022, https://www.lawfareblog.com/cyberwar-ukraine-what-you-see-not-whats-really-there.
37. Voir Eichensehr, supra note 35.
38. David Kaye, « Online Propaganda, Censorship, and Human Rights in Russia’s War against Reality », 116 Am. J. Int’l L. Unbound, 2022 ; Voir aussi Elena Chachko, « National Security by Platform », 25 Stan. Tech. L. Rev. 55, 2021 ; Elena Chachko, « Platforms at War », Lawfare, 28 mars 2022 https://www.lawfareblog.com/platforms-war.
39. Règlement (UE) 2022/350 du Conseil du 1er mars 2022 modifiant le règlement (UE) no 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine.
40. Chachko, supra note 38.
41. Kaye, supra note 38.
42. « Full Text: Putin’s Declaration of War on Ukraine », The Spectator, 24 février 2022, https://www.spectator.co.uk/article/full-text-putin-s-declaration-of-war-on-ukraine.
43. Voir, par exemple, Katrina Vanden Heuvel, « America’s Hypocrisy Over Ukraine and Spheres of Influence », Wash. Post, 12 avril 2022, https://www.washingtonpost.com/opinions/2022/04/12/americas-hypocrisy-over-ukraine-spheres-influence/ ; Joseph Krauss, « Many in Mideast See Hypocrisy in Western Embrace of Ukraine », ABC News, 29 mars 2022, https://abcnews.go.com/International/wireStory/mideast-hypocrisy-western-embrace-ukraine-83734095.
44. Voir par exemple, Nations Unies, « UNHCR Chief Condemns ‘Discrimination, Violence and Racism’ Against Some Fleeing Ukraine », 16 avril 2022, https://news.un.org/en/story/2022/03/1114282.
45. Chachko & Heath, supra note 10.
46. Kaye, supra note 35.
47. Chachko et Heath, supra note 10.
48. Linos et Chachko, supra note 2 ; Ramjii-Nogales, supra note 33.
49. Règlement (UE) 2022/2065 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022.
50. Voir Anu Bradford, The Brussels Effect: The Brussels Effect: How the European Union Rules the World, Oxford University Press, 2020 ; dans cette revue Anu Bradford, « Penser l’Union européenne dans la mondialisation : l’‘effet Bruxelles’ », Revue européenne du droit, 2021.
51. Kaye, supra note 38.
52. Eichensehr, supra note 35.