Le Pacte Vert : origines et évolution

Quand la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, promet en juillet 2019 de lancer un Pacte vert dans les 100 premiers jours de son mandat, celle-ci surprend bien des commentateurs de la bulle bruxelloise. Le choix des États-membres de porter Ursula von der Leyen, femme politique issue de l’Union chrétienne-démocrate d’Allemagne (CDU) à la présidence de la Commission ne laissait en effet guère présager d’annonces révolutionnaires en matière environnementale. En 2019, l’Allemagne, dont on estimait qu’elle pourra difficilement atteindre ses objectifs pour 2020 en matière de réduction de gaz à effet de serre, était perçue comme un frein à l’accroissement des ambitions européennes en matière de lutte contre le changement climatique. La stratégie de la CDU vis-à-vis du Parti vert, centrée sur la notion de réalisme, avait en effet conduit à une forte réticence à plus d’ambition européenne tant que les objectifs existants n’avaient pas été mis en œuvre. 

Pourtant, Ursula von der Leyen ne s’est pas contentée de verdir son programme à la marge, comme l’avait fait son prédécesseur. Dans son discours de décembre 2019, elle affirme que « le Pacte vert européen a pour ambition de réconcilier l’économie avec la planète, de réconcilier la manière dont nous produisons et consommons avec l’environnement dans lequel nous vivons. » Les thèmes et propositions législatives esquissés dans ce premier discours couvraient non seulement la loi climatique pour entériner l’objectif de la neutralité carbone à l’horizon 2050, mais aussi la biodiversité, la pollution, l’innovation, la finance publique et privée, la transition juste et le commerce. En ce faisant, elle a fait de ces sujets un axe central de sa politique, répondant ainsi aux appels de la communauté scientifique et d’une partie croissante de l’électorat. 

À la fin de 2018, l’Agence européenne pour l’environnement (European Union agency – EEA) avait publié son rapport sur la mise en œuvre du Septième Plan d’Action Environnemental de l’Union européenne. Sa lecture avait de quoi inquiéter : en effet, l’EEA prédisait que deux-tiers des objectifs ne seraient pas réalisés en 2020. Parmi les échecs les plus cuisants, on notait le thème de la protection de la nature, pour lequel aucun objectif ne serait atteint, hormis celui portant sur l’accroissement de la surface forestière ¹ . L’analyse d’Eurostat des progrès en matière de réalisation des objectifs de développement durable (ODD) faisait le même constat en matière de disparition des oiseaux vivant dans les zones agricoles, des rejets d’ammoniaque, de la production de déchets, d’acidification des océans, etc…. ² . Il était donc clair que la politique menée par les deux Commissions précédentes n’arrivait pas à atteindre les objectifs et qu’une nouvelle approche devait être envisagée. Dans le même temps, le rapport du GIEC mettait en garde la communauté internationale contre les impacts qu’engendreraient un accroissement des températures moyennes au-delà de 1,5 degrés Celsius, suggérant ainsi la nécessité d’accélérer la mise en œuvre de politiques en matière d’atténuation des gaz à effet de serre. De nombreuses autres voix de la société civile, comme le Bureau européen de l’environnement (BEE), le Réseau action climat européen (CAN Europe) ou la plateforme environnementale multi acteurs Think 2030 demandaient un changement de cap.

Ce sentiment d’urgence émanait aussi de l’opinion publique. L’Eurobaromètre publié avant les élections de 2019 faisait état de l’inquiétude grandissante des citoyens européens à propos des sujets liés au réchauffement climatique et à l’environnement, qui se trouvaient en deuxième place après la croissance économique et ex-aequo avec l’immigration au rang de leurs préoccupations ³ . Dans un sondage IPSOS MORI, 77 % des votants potentiels identifiaient le changement climatique comme un critère important dans leur choix ⁴ . Les électeurs pointaient aussi la claire valeur ajoutée de l’action climatique à l’échelle européenne, probablement grâce à certains succès en matière de politiques environnementales, notamment la réduction des pluies acides, d’assainissement de l’eau des plages et de gestion des déchets, enjeux qui mettent clairement en exergue la nécessité de collaboration transfrontalière et l’utilité d’un levier de changement à même de faire pression sur des États membres peu enclins à l’action environnementale. Ce sont probablement les raisons pour lesquelles le vote des citoyens européens s’est porté davantage vers les Partis verts que lors des précédentes élections. Ceux-ci ont engrangé 25 sièges de plus au Parlement européen qu’en 2014 ⁵ . Dans son discours au Parlement du 11 décembre 2019, Ursula von der Leyen se réfère directement aux résultats des élections pour justifier sa nouvelle politique : « Ce sont les peuples d’Europe qui nous ont appelés à une action décisive contre le changement climatique (…) C’est pour eux que nous présentons un Pacte vert pour l’Europe aussi ambitieux. » ⁶ .

Mais la révolution copernicienne opérée par Ursula von der Leyen, en contraste avec le programme politique de son parti, est avant tout la conséquence des circonstances politiques autour de sa nomination. Le verdict des urnes est tel que le nom pour la présidence proposée par le Conseil devait compter sur une partie des voix du Parti socialiste européen pour obtenir l’appui du Parlement. La coalition sortante, composée du Parti populaire européen (PPE) et des libéraux, n’a en effet plus la majorité absolue. Le PPE, échaudé par sa précédente expérience, est très clair : il ne veut plus octroyer de blanc-seing comme celui donné au président Juncker lors de son élection en 2014, dont ils estiment qu’il les a trahis. C’est pourquoi ils insistent sur un accord de gouvernement avec des éléments très concrets en matière de stratégie et de politique. Frans Timmermans, dont les ambitions en matière de durabilité ont été frustrées pendant la précédente Commission, appuie de tout son poids pour faire pencher la balance. Il est également important de noter que la position de son parti, le PSE, a énormément évolué depuis les précédentes élections, mettant beaucoup plus l’accent sur l’indissociabilité des enjeux économiques, environnementaux et sociaux au sein des objectifs de développement durable.

C’est ainsi que le Pacte vert est adopté par Ursula von der Leyen. Cette formulation est née outre-atlantique en 2007 sous la plume d’un journaliste, Thomas Friedman, qui évoque en premier le concept d’un « Green New Deal » ⁷ . Le terme est rapidement repris par certaines ONG anglaises, dont la New Economics Foundation ⁸ , et figure dans la publication commandée par la Fondation Verte européenne auprès de l’Institut Wuppertal. Le programme des Nations Unies pour l’environnement (UNEP) avait également publié un rapport appelant à un Global Green New Deal en 2009 ⁹ . C’est donc la nécessité de relancer l’économie après la crise de 2008-2009 qui est au cœur de concept originel, d’où sa filiation assumée avec le fameux New Deal de Franklin Roosevelt. Il est d’ailleurs intéressant de noter que celui-ci, lancé pendant la crise de 1929, est vu par de nombreux commentateurs américains comme un tournant dans la politique publique américaine en matière d’environnement avec de grandes initiatives comme la création du Corps civil de protection de l’environnement ¹⁰ . 

En 2019, il n’y a pourtant aucune crise économique. Le taux de croissance en Europe est de 1,5 % ¹¹ . C’est donc plus une transformation structurelle que recommandent les ONG quand elles appellent le Pacte vert de leurs vœux : « Le ‘Green New Deal’ devrait poursuivre un agenda positif qui répond aux aspirations citoyennes pour un air sain, une eau propre, l’accès à une nature diverse, des océans débarrassés du plastique et des produits non dangereux. » ¹² . De même, on trouve la formulation suivante dans le programme du Parti vert aux élections européennes : « L’Europe a l’opportunité de devenir un leader sur le plan mondial en matière de transition juste vers la neutralité carbone et l’économie circulaire à travers un « Pacte Verte Nouveau ». 

Le pari de la synthèse

Quand Ursula von der Leyen a prononcé son discours, elle a tenté d’opérer une synthèse susceptible d’emporter l’approbation des autres partis de sa majorité : les libéraux et les conservateurs. C’est ainsi qu’elle construit son discours sur la durabilité comme moteur de la croissance économique. Le vice-président chargé du commerce, Valdis Dombrovskis, est un économiste des plus orthodoxes, fervent partisan en son temps de l’austérité la plus dure en Lettonie. On est donc très loin des théories de la décroissance défendues par les ONG environnementales. Celles-ci accueillent avec enthousiasme les annonces de la future présidente, estimant que cette inflexion est une opportunité unique de mettre l’agenda environnemental au cœur des priorités de la nouvelle Commission. 

Cet espoir de synthèse en matière de politique économique se retrouve également dans l’adoption par la Commission européenne en 2020 d’une « stratégie annuelle de croissance durable » et de tentative d’une meilleure intégration de la durabilité dans le Semestre européen, lors duquel la Commission européenne émet des recommandations de réforme structurelle dans chaque État membre sur la base d’un tableau d’indicateurs et des objectifs des différentes politiques européennes. Une autre tentative de synthèse du Pacte vert concerne la transition digitale, présentée comme la « sœur jumelle » de la transition verte. 

Le pari d’Ursula von der Leyen se révèle gagnant. Le Parlement européen approuve le Pacte vert par la voie d’une résolution qui recueille 482 voix ¹³ . Quant au Conseil, il « prend note » du Pacte vert dans ses conclusions de décembre 2019, non sans une certaine irritation chez certains États membres. La forme légale du Pacte Vert étant celle d’une stratégie de la Commission européenne, il n’y a en effet aucune obligation d’accord préalable et certains se plaignent du manque de consultation. Cette relative absence continue d’ailleurs de hanter la mise en œuvre de la stratégie, qui, près de trois ans après son lancement, est fort peu utilisée par les États membres au profit de schémas nationaux plus ou moins alignés sur les objectifs centraux du Pacte vert. Dans ce contexte, il n’est pas surprenant qu’une grande partie des fonctionnaires des administrations nationales se disent peu familiers avec le Pacte vert, selon le sondage du Baromètre du Pacte vert publié en 2020 par l’Institute for European Environmental Policy (IEEP). 

Malgré ce déficit, la Commission réussit pourtant à arracher des accords ambitieux lors de la discussion de la plupart de ses propositions, en commençant par celle de la loi climatique, ce qui démontre le soutien de la plupart des États membres aux concepts portés par le Pacte. Deux exceptions majeures sont toutefois à noter : la réforme de la Politique agricole commune (PAC) et la taxonomie en matière de finance verte, deux dossiers sur lesquels les États membres s’accordent pour revoir la copie de la Commission tellement à la baisse que les objectifs de ces deux initiatives sont remis en question. Ces deux dossiers traduisent parfaitement la difficulté de transformer cet esprit de synthèse en des propositions législatives cohérentes sur le plan de l’intégrité environnementale, mais aussi viables sur le plan politique.

Un agenda profondément façonné par les réalités internationales

Le Pacte vert a été conçu et réalisé comme un agenda européen répondant à des nécessités politiques intérieures à l’Europe. Cependant, son émergence trouve également ses racines dans les dynamiques internationales. 

L’Union européenne souffre en 2019 d’un désenchantement post-COP21, tenue à Paris quatre années plus tôt. Tout d’abord, les compromis trouvés pour réussir la conclusion de l’accord rendent difficile l’émergence d’un cercle vertueux efficace entre les rapports du GIEC et l’augmentation des engagements nationaux en matière de réduction des gaz à effet de serre. La lenteur du temps politique international crée une dissonance toujours plus grande avec la parole scientifique. L’élection de Donald Trump en 2016, moins de 4 jours après l’entrée en force de l’accord de Paris, fait également souffler une onde de choc dans l’intelligentsia multilatéraliste européenne. L’annonce en 2017 de la sortie des États-Unis de l’accord de Paris, sous l’impulsion de Donald Trump, ne fait que confirmer la nécessité pour l’Union d’abandonner une approche uniquement multilatéraliste, que ce soit en matière environnementale ou sur d’autres dossiers. C’est d’autant plus tentant que l’unilatéralisme a déjà fait ses preuves, comme en matière de standards régissant les produits chimiques (REACH) ou automobiles (EURO IV). Dans ces secteurs, la législation européenne a en effet conduit à l’adhésion à ces standards sur le plan mondial. C’est cette puissance normative liée au marché intérieur, jugée plus efficace que l’action multilatérale, que l’Union européenne veut utiliser avec le Pacte vert. Ce nouvel unilatéralisme est clairement illustré par la décision de la Commission en 2019 de mettre en œuvre un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, sujet encore tabou quelques années auparavant. Ces outils unilatéraux de défense traduisent de fait la fin d’une certaine innocence bienveillante dans l’approche de la Commission européenne, faisant écho aux tentations protectionnistes dans certains États membres avec la France en premier de cordée.

Certains analystes lient aussi le Pacte vert à une préoccupation en matière de compétitivité du secteur des biens et services environnementaux en Europe. Les États-membres pouvant difficilement concurrencer les autres États en matière d’abondance des matières premières ou de main d’œuvre bon marché, l’avenir de son industrie se joue avant tout dans les secteurs innovants à forte intensité capitalistique, dont les technologies vertes. La perte de compétitivité de panneaux photovoltaïques produits en Europe sur les marchés mondiaux fait l’effet d’un coup de semonce. En plus de mesures antidumping contre les panneaux photovoltaïques chinois, la réponse stratégique de l’Union européenne comprend la réforme des politiques en matière de recherche et développement, une tentative de relance des investissements publics verts et une stratégie de réindustrialisation. 

La crise économique mondiale liée à la pandémie de Covid-19 a également permis la mise en place d’un programme de relance verte très ambitieux, qui n’était pas à l’ordre du jour en 2019. Les circonstances très particulières de la crise ont amené la Commission et le Conseil à faire sauter des verrous pourtant solides, comme ceux qui protégeaient le Pacte de stabilité et de croissance. La crise aura aussi permis l’augmentation des pouvoirs de la Commission européenne en matière de mobilisation des fonds de manière autonome dans la perspective de financer des programmes contracycliques d’investissement dans les États membres. Le Pacte vert est devenu ainsi un programme de transformation structurelle combiné à des programmes d’investissement majeurs, en contraste avec le plan Juncker beaucoup plus modeste dans ses montants et son ambition climatique. 

Les crises d’approvisionnement dues à la pandémie ont mis cruellement en lumière l’absence d’autonomie de l’Union dans certains secteurs et chaînes de valeurs clés pour l’économie et la décarbonisation. Cette dynamique plus souverainiste et moins libre-échangiste a été évidemment renforcée par la crise énergétique liée à la guerre en Ukraine et mène aujourd’hui à l’émergence d’une diplomatie européenne concentrée sur la sécurité de l’approvisionnement. 

Cette même crise conduit la Commission européenne à mettre sur la table la dépendance aux énergies fossiles. Elle a commencé à parler de sobriété et à mettre au centre des préoccupations la réduction de la demande d’énergie ¹⁴ , thèmes négligés dans les deux premières années du Pacte vert par crainte de créer des réactions contre-productives chez les citoyens et les États membres. Ce faisant, le Pacte vert se rapproche beaucoup de la vision initiale d’un programme de changement systémique où l’offre et la demande sont traitées et où l’éco-suffisance n’est plus un tabou. Le Pacte vert bénéficie aussi désormais d’un véritable changement de paradigme dans les institutions européennes, notamment en matière de rapport à la globalisation, mais aussi d’interventionnisme plus fort de l’État dans l’économie. 

Un rendez-vous manqué avec les citoyens 

Le Pacte Vert souffre encore d’un déficit démocratique d’autant plus gênant que son succès dépend de changements profonds dans les pratiques de consommation et de production dans toutes les entreprises, y compris les PME, et chez les citoyens. À la fin de son discours annonçant le New Deal, Franklin Delano Roosevelt faisait la promesse d’« un nouveau contrat pour le peuple américain ». 

Or, cette dimension d’un nouveau contrat est largement absente de la stratégie européenne qui n’est pas conçue comme un nouveau pacte avec les citoyens européens et les autres parties prenantes. La Commission européenne renonce à une politique de communication de grande ampleur sur le Pacte vert au profit du Plan de relance post-Covid NextGenEU. Ni le Pacte climatique annoncé en 2019 ni la dimension environnementale de la Consultation citoyenne dans le cadre de la Conférence sur l’avenir de l’Europe ne permettent la participation de la société civile requise à l’élaboration d’un tel contrat par faute de moyens et de volonté politique. Le Pacte vert comprend certes des mesures de redistribution envers les plus vulnérables mais celles-ci ne sont pas présentées comme émanant d’un nouveau « contrat socio-écologique » entre dirigeants et administrés.

Le Pacte vert ne traduit pas non plus la conclusion d’un nouveau contrat avec la nature, dans la lignée de la pensée de Michel Serres. Il y a certes une volonté plus forte de protection de la biodiversité ou de la restauration de la nature, mais celle-ci reste avant tout utilitariste et fondée sur la nation de services écosystémiques. La Commission utilise pourtant le mot d’écocide, mais aucune initiative de grande ampleur, qui traduirait un basculement anti-spéciste, n’est présente dans le programme.  

En revanche, la Commission, en réponse aux Marches pour le climat mais aussi grâce à la reconnaissance par la Cour constitutionnelle allemande de l’équité intergénérationnelle, semble prête à explorer les modalités d’un nouveau contrat entre les générations qui pourrait être reconnu dans les traités, inscrivant ainsi un changement de paradigme dans l’ordre légal de l’Union européenne. 

Conclusion 

À mi-mandat de la Commission von der Leyen, le Pacte vert semble destiné à durer. Pourtant, sa faiblesse sur le plan légal, puisqu’il n’est fondé que sur une communication, pourrait lui être fatale lors des prochaines élections européennes, tout comme ce rendez-vous manqué avec les citoyens européens qui risquent d’être déçus voire cyniques par manque d’information sur les progrès réalisés. Resteraient bien sur les législations et réglementations nombreuses qui en découlent. Mais on ne change pas de civilisation par décret. Dès lors, initier un engagement beaucoup plus profond avec les citoyens européens, sous des formes et modalités multiples, avec la collaboration active de la société civile, des autorités locales et du secteur privé, devrait être au centre de la pérennisation du Pacte vert.

Dans son discours sur l’état de l’Union, prononcé en septembre 2022, Ursula von der Leyen a fait part de la volonté de la Commission européenne de continuer à utiliser le modèle des panels de citoyens au-delà de la Conférence sur l’avenir de l’Europe. Espérons que cette annonce sera porteuse d’un changement de direction salutaire, qui ferait enfin du Pacte vert un nouveau contrat socio-écologique entre dirigeants et administrés, entre États membres, entre générations et entre l’Homme et la nature.  

1. Agence européenne de l’environnement, Environmental indicator report 2018 In support to the monitoring of the Seventh Environment Action Programme, 29 novembre 2018.
2. Eurostat, Sustainable development in the European Union — Monitoring report on progress towards the SDGs in an EU context — 2019 edition, 2019.
3. Parlement européen, Baromètre européen, Avril 2019.
4. Frédéric Simon, Climate change will be key issue in EU elections poll shows, 16 avril 2019.
5. Ben Crum, Composition of the European Parliament in 2014 and 2019, Avril 2021.
6. Commission européenne, Speech by President von der Leyen in the Plenary of the European Parliament at the debate on the European Green Deal, 11 décembre 2019.
7. Friedman, Thomas L., The power of green », The New York Times 15 avril 2007.
8. Green European Foundation, A Green New Deal for Europe – Towards Green Modernisation in the face of Crisis, 2009.
9. Nations Unies, Global green new deal: policy brief, Mars 2009.
10. Neil M. Maher, Nature’s New Deal : The Civilian Conservation Corps and the Roots of the American Environmental Movement, 2007.
11. Gokhan Ergocun, EU economy closes 2019 with weaker growth rate, 10 mars 2020.
12. Magazine of the European Environmental Bureau, From Green Wave to Green New Deal, 12 juillet 2019.
13. Parlement européen, Parliament supports European Green Deal and pushes for even higher ambitions, 15 janvier 2020.
14. Voir Écologie de guerre : un nouveau paradigme ?, Dir. Pierre Charbonnier, GREEN. Géopolitique, réseaux, énergie, environnement, nature, no2, année 2, Paris, Groupe d’études géopolitiques, 2022.