Libérer Sisyphe : de nouvelles règles d'interprétation pour l'élaboration des politiques sur la décarbonisation

Chaque jour, les gouvernements du monde entier adoptent des lois, des règlements, des politiques fiscales et d’investissement qui influencent les futures émissions de gaz à effet de serre. Alors que le débat public sur le changement climatique se concentre souvent sur les objectifs nationaux d’émissions des pays, ce sont ces politiques spécifiques qui déterminent si les objectifs sont manqués, atteints ou dépassés. 

Jusqu’à présent, les progrès ont été décevants, c’est le moins que l’on puisse dire. Depuis la Convention de Rio conclue il y a trente ans pour « prévenir toute interférence anthropique dangereuse avec le système climatique ¹  », les émissions mondiales annuelles de gaz à effet de serre ont continué à augmenter. Pour avoir une chance raisonnable d’atteindre les objectifs de l’accord de Paris – limiter le réchauffement de la planète à moins de 1,5 degré Celsius – nous devons maintenant décarboniser l’économie mondiale environ cinq fois plus vite au cours de cette décennie que nous ne l’avons fait au cours des deux dernières. Les experts commencent à affirmer que c’est invraisemblable. Parallèlement, les scientifiques nous disent que les risques de changements catastrophiques sont plus importants qu’ils ne le pensaient, même à de faibles niveaux de réchauffement ² . 

Dans ce contexte, la manière dont sont prises les décisions politiques qui influencent les émissions a une grande importance. La plupart sont considérées comme des questions de politique économique, puisqu’elles affectent les intérêts économiques et impliquent la réaffectation des ressources. Elles s’appuient généralement sur une analyse économique – que ce soit de manière formelle, par le biais de modélisations et de calculs, ou de manière informelle, par l’application de règles empiriques fondées sur une théorie largement acceptée.  

Dans une étude récente portant sur des exemples remarquables de réussite en matière de décarbonisation en Chine, en Inde, au Brésil et en Europe, des chercheurs ont constaté que les politiques les plus essentielles à ces réussites ont généralement été mises en œuvre « en dépit, et non à cause, de l’analyse et des conseils économiques prédominants  ³ ». Cette situation est certainement préoccupante. Je soutiens ici qu’une approche différente de la prise de décision économique est possible, une approche qui aidera les gouvernements à agir plus efficacement, plus souvent. Cela a des implications non seulement pour la politique nationale, mais aussi pour la coopération internationale.  

Changer l’hypothèse fondamentale 

Une grande partie de l’analyse et des conseils économiques qui éclairent la prise de décision en matière de changement climatique repose, consciemment ou non, sur l’hypothèse de l’équilibre ⁴ . En économie, l’équilibre est défini comme « une situation dans laquelle personne n’a de raison immédiate de changer ses actions, de sorte que le statu quo peut se poursuivre, au moins temporairement ⁵  ». Cette hypothèse fondamentale sous-tend la structure des modèles économiques, la conception de cadres décisionnels tels que l’analyse coûts-avantages et la formation de règles normatives empiriques pour l’élaboration des politiques ⁶ .  

Ce postulat contraste fortement avec le défi auquel nous sommes confrontés. Pour atteindre les objectifs en matière de changement climatique, l’économie mondiale doit connaître des « transitions systémiques » rapides et profondes dans chacun des secteurs émetteurs ⁷ . Une transition systémique est tout sauf un maintien du statu quo. Elle implique la création et la diffusion de nouvelles technologies, de nouveaux marchés, de nouvelles stratégies commerciales, d’infrastructures, d’institutions et de normes culturelles, ce qui donne aux gens de nombreuses raisons de modifier leurs actions ⁸ . Si le changement de système est notre objectif, alors par définition nous avons affaire à une économie en déséquilibre. Cela doit être notre nouvelle hypothèse de départ.

Il existe déjà un ensemble de théories permettant de décrire, d’expliquer et de prévoir le comportement de l’économie en déséquilibre, même si elles ne sont pas encore largement ou systématiquement appliquées aux politiques ¹⁰ . Des modèles de déséquilibre ont été construits, mais les gouvernements n’ont encore que peu d’exemples de leur utilisation. Les preuves empiriques du fonctionnement des politiques de décarbonisation s’accumulent, contredisant dans de nombreux cas les hypothèses traditionnelles. À partir de cet ensemble relativement nouveau de théories, de modèles et de données d’observation qui s’appliquent à l’économie en déséquilibre, je tente ici de décrire un nouvel ensemble de règles empiriques pour l’élaboration des politiques de décarbonisation.  

Les règles empiriques sont importantes car elles influencent les questions que nous posons, les options que nous comparons, les preuves que nous recherchons et les modèles que nous construisons. Elles nous aident à prendre des décisions dans des situations d’incertitude. Elles façonnent l’opinion de ceux dont le soutien à une décision peut être nécessaire, mais qui n’ont peut-être pas le temps d’examiner les preuves en détail eux-mêmes. Leur influence sur le processus d’élaboration des politiques est profonde.  Nous devons nous assurer que cette influence est utile, et non pas qu’elle est activement nuisible.  

Règle 1 : Se concentrer sur les effets rétroactions

Une approche courante de la prise de décision dans des contextes d’équilibre consiste à comparer les résultats attendus de différentes politiques à un ou plusieurs moments fixes dans le futur. Dans les contextes de déséquilibre – où notre objectif est d’apporter des changements dans l’économie – cette approche « statique comparative » est insuffisante ¹¹ . Nous devons comprendre comment les politiques affecteront les processus de changement dans l’économie : dans quelle direction elles entraîneront le changement, avec quelle ampleur et à quel rythme.  

Le comportement d’un système complexe tel que l’économie en déséquilibre peut être compris en analysant ses boucles de rétroaction ¹² . Les rétroactions de renforcement créent des changements qui s’amplifient d’eux-mêmes ; par exemple, dans le système climatique, l’augmentation des températures entraîne une diminution de la glace de mer dans l’Arctique, ce qui fait que la lumière du soleil est moins réfléchie et entraîne un réchauffement supplémentaire. Les rétroactions d’équilibrage sont autolimitatives et tendent à ralentir ou à empêcher le changement ; un thermostat domestique en est l’exemple classique.  Si notre objectif est d’induire un changement rapide dans l’économie, nous devons chercher à créer des rétroactions de renforcement qui accélèrent le changement dans la direction souhaitée (vers des émissions nulles), et à briser toutes les rétroactions d’équilibrage qui se trouvent sur notre chemin.

La politique de tarification du carbone est un exemple simple de cas où les rétroactions ont souvent été négligées.  Traditionnellement, on pensait que les deux formes alternatives de tarification du carbone – une taxe et un système de plafonnement et d’échange – étaient équivalentes en termes d’efficacité économique et ne différaient que par les détails de leur mise en œuvre ¹³ . Les gouvernements ont souvent choisi de mettre en œuvre des systèmes de plafonnement et d’échange, et les militants les ont exhortés à le faire, car cette approche offre une certitude quant à la quantité d’émissions qui sera réduite sur une période donnée.  Cependant, comme le climatologue James Hansen l’a souligné pour la première fois, un système de plafonnement et d’échange crée une rétroaction équilibrante : si un acteur trouve un moyen de réduire les émissions, cela réduit la demande de permis d’émission ; comme l’offre de permis est fixe, cela réduit le prix d’un permis, et donc l’incitation pour les autres acteurs à réduire leurs émissions ¹⁴ . Une taxe sur le carbone n’a pas un tel effet d’autolimitation : si elle me pousse à réduire mes émissions, cela ne diminue pas l’incitation à réduire les vôtres. Conformément à cette compréhension, une simulation des politiques alternatives à l’aide d’un modèle de déséquilibre montre qu’une taxe sur le carbone peut réduire les émissions plus rapidement et à moindre coût qu’un système de plafonnement et d’échange ¹⁵ .   

La règle suivante montre comment une focalisation sur les rétroactions pourrait avoir des conséquences importantes au fil du temps.

Règle n° 2 : les investissements ciblés sont plus efficaces que la tarification du carbone  

Traditionnellement, la tarification du carbone a été considérée comme la politique la plus efficace pour la décarbonisation. C’est ce qui ressort des conseils prodigués aux gouvernements par la Banque mondiale, le Fonds monétaire international et de nombreux économistes faisant autorité ¹⁶ .   

Dans l’étude des exemples de décarbonisation réussie mentionnée ci-dessus, les politiques qui ont apporté les contributions les plus importantes sont celles qui ont impliqué des investissements ciblés dans le déploiement de nouvelles technologies. L’essor de l’énergie solaire, autrefois considérée comme trop onéreuse mais aujourd’hui saluée comme fournissant « l’électricité la moins chère de l’histoire  ¹⁷ », a été largement stimulé par des subventions, notamment d’abord en Allemagne, puis en Chine. De même, le Brésil a eu recours à des subventions et à des financements publics bon marché pour augmenter la part de l’énergie éolienne dans son mix de production d’électricité plus rapidement que n’importe quelle autre grande économie émergente, tout en créant une industrie soutenant 150 000 emplois.  Le Royaume-Uni a utilisé des contrats subventionnés à prix fixe pour réduire le coût de l’éolien offshore de 70% en dix ans. L’Inde a eu recours à des marchés publics massifs pour assurer la transition vers un éclairage LED efficace, réduisant ses coûts de plus de 90% en moins de dix ans, tout en multipliant son déploiement par plusieurs centaines et en permettant à des centaines de millions de foyers de bénéficier pour la première fois de l’éclairage électrique.

Stéphane Hallegatte et Julie Rozenberg, deux des principaux économistes de la Banque mondiale sur le changement climatique, ont écrit en 2019 qu’« aujourd’hui, les énergies renouvelables sont moins chères que le charbon dans de nombreux endroits du monde, tous les grands constructeurs automobiles travaillent sur plusieurs modèles de voitures électriques, et les villes commencent à passer aux bus électriques. Tout cela a été obtenu grâce à des politiques axées sur les nouveaux investissements, et non grâce à des taxes sur le carbone  ¹⁸ ».   

Du point de vue du déséquilibre, cela n’a rien de surprenant. Le développement et la diffusion de nouvelles technologies sont régis par des rétroactions de renforcement – des processus de changement auto-amplifiés. Il s’agit notamment de l’apprentissage par la pratique (plus on fabrique quelque chose, plus on peut l’améliorer), des économies d’échelle (plus on fabrique quelque chose, plus on peut le fabriquer à bas prix) et de l’émergence de technologies complémentaires (plus on utilise quelque chose, plus on voit apparaître des technologies qui le rendent plus utile ¹⁹ ). Ce sont ces réactions de renforcement qui peuvent conduire à une croissance exponentielle de la part de marché d’une nouvelle technologie, dans les premiers stades d’une transition. Un investissement ciblé dans le déploiement de nouvelles technologies canalise les ressources économiques vers celles-ci, créant ou renforçant directement ces rétroactions. Au début d’une transition, un prix du carbone n’a pas le même effet : la pression qu’il exerce peut plus facilement être absorbée en exploitant plus efficacement les systèmes à combustibles fossiles, sans diriger de ressources vers la création d’un nouveau système. Par conséquent, en termes d’effet dynamique, investir dans le nouveau est une approche plus efficace que de taxer l’ancien.  

Comme toute règle empirique, celle-ci ne se vérifie pas toujours. Une fois que les nouvelles technologies sont devenues compétitives par rapport aux anciennes, une combinaison de taxes et de subventions peut être très efficace pour faire pencher la balance en faveur des nouvelles. Une fois qu’une ancienne technologie, telle que l’énergie du charbon, a été réduite à une part minoritaire du marché, une taxe peut être un moyen efficace d’activer les rétroactions de renforcement de sa destruction (où le désinvestissement augmente les coûts, entraînant d’autres désinvestissements).  Des exemples de ces exceptions sont donnés dans la règle 4 ci-dessous.

Règle 3 : le choix de la technologie doit être délibéré et non accidentel 

Un principe traditionnel de la politique de décarbonisation est celui de la « neutralité technologique ».  Une politique « neutre sur le plan technologique » est censée permettre au marché de décider de la technologie qui remplit le mieux la fonction souhaitée, ce qui tend à maximiser l’efficacité économique.

Dans une économie en déséquilibre, la neutralité technologique n’existe pas. L’évolution de l’économie dépend du chemin parcouru : les décisions passées contraignent les choix actuels, et les choix actuels affectent les options futures. Chaque décision favorisera inévitablement certaines technologies par rapport à d’autres, modifiant ainsi la forme de l’économie future. Par exemple, un gouvernement qui souhaite encourager l’achat de véhicules ne produisant aucune émission peut décider, dans le cadre d’une politique « technologiquement neutre », d’offrir aux consommateurs la même subvention lorsqu’ils achètent une voiture électrique à batterie ou une voiture à pile à hydrogène. Toutefois, l’effet de cette politique sur les deux technologies ne sera pas le même. La technologie électrique à batterie bénéficie d’un avantage : l’électricité est largement utilisée comme vecteur énergétique depuis un siècle, alors que l’hydrogène ne l’est pas ; par conséquent, l’infrastructure de recharge électrique est plus facilement disponible que l’infrastructure de ravitaillement en hydrogène. Accorder une subvention égale aux deux technologies revient, de facto, à décider de maintenir la domination de celle qui est déjà en avance.

Si la neutralité est impossible et que le choix est inévitable, il est sûrement préférable de choisir délibérément plutôt qu’accidentellement. Dans notre exemple, les deux options présentent des avantages et des inconvénients différents.  Une transition vers des véhicules électriques à batterie pourrait favoriser la décarbonisation du secteur de l’électricité, en permettant à des millions de batteries de voitures de stocker et de libérer de l’énergie de manière à équilibrer l’offre et la demande dans le réseau électrique.  L’option hydrogène pourrait en revanche favoriser la décarbonisation de l’industrie, en faisant baisser le coût des technologies de l’hydrogène grâce à la production de masse. Une troisième option pour les véhicules à faibles émissions, les biocarburants, serait moins perturbatrice pour l’industrie automobile, mais entraînerait des niveaux plus élevés de pollution atmosphérique locale et entrerait en concurrence avec l’agriculture pour l’utilisation des terres. Chacune de ces options pourrait donner à un pays des perspectives meilleures ou pires pour développer sa propre industrie automobile et exporter vers le marché mondial, en fonction des choix technologiques des autres pays.  

Souvent, le bon choix technologique n’est pas évident, et il peut être avantageux d’expérimenter différentes options, en particulier dans les premiers stades d’une transition. Mais même dans ce cas, il faudra choisir ces options. L’illusion de la neutralité est dangereuse. Un choix inconscient risque fort d’être un choix en faveur des technologies en place – celles qui sont déjà en avance. Lorsque l’objectif de la politique est de changer le système, cela peut être le contraire de ce qui est nécessaire.  

Règle 4 : la règlementation peut réduire les coûts 

Dans une économie d’équilibre où les ressources sont parfaitement allouées, toute intervention qui crée un changement entraînera nécessairement des coûts. La théorie admet des exceptions, et des coûts supplémentaires peuvent être considérés comme acceptables si la réglementation résout un problème social. Cependant, la règle empirique selon laquelle « la réglementation augmente les coûts » et doit donc être évitée dans la mesure du possible a été répétée si souvent qu’elle est ancrée dans les modèles mentaux de nombreux décideurs, et même intégrée dans les mandats institutionnels. Le Better Regulation Executive du Royaume-Uni, par exemple, a pour mandat de « surveiller la mesure des charges réglementaires et de coordonner leur réduction  ²⁰ ». Une déclaration sur le changement climatique publiée en 2019 par plusieurs milliers d’économistes, dont 28 lauréats du prix Nobel d’économie et quatre anciens présidents de la Réserve fédérale américaine, a exhorté les gouvernements à mettre en place une tarification du carbone afin d’éviter d’avoir recours à des « réglementations lourdes » qui sont « moins efficaces  ²¹ ».   

Steven Chu, secrétaire d’État à l’énergie aux États-Unis sous la présidence d’Obama de 2009 à 2013, était tellement frustré par les économistes de son propre département qui déconseillaient les politiques de réglementation qu’il savait nécessaires qu’il a mené sa propre étude. Il a découvert que, contrairement aux prédictions de la théorie traditionnelle, l’imposition de réglementations en matière d’efficacité énergétique n’a pas augmenté le coût des appareils tels que les réfrigérateurs, les machines à laver et les climatiseurs ; au contraire, en stimulant l’innovation, elles ont accéléré la réduction du coût de ces appareils ²² . Une revue systématique de la littérature académique pertinente par Grubb et al a trouvé des preuves que les réglementations sont un moteur majeur de l’innovation dans l’éclairage et l’efficacité énergétique des bâtiments, et un moteur significatif de l’innovation dans le transport routier ²³ .   

Les théories de déséquilibre de l’économie nous aident à comprendre pourquoi les réglementations peuvent avoir un tel effet positif.  Dans l’écosystème en constante évolution d’un marché concurrentiel, les lois ou les règlements fixent les règles du jeu : ils déterminent les technologies, les produits ou les stratégies qui sont les mieux adaptés, et ceux qui le sont moins. Un changement de réglementation qui introduit de nouvelles exigences strictes rend immédiatement de nombreux produits moins adaptés à leur environnement qu’ils ne l’étaient auparavant, incitant les entreprises à déplacer leurs ressources de l’exploitation (extraction de la valeur des actifs actuels) vers l’exploration (création de nouveaux actifs ²⁴ ).   Il en résulte une accélération de l’innovation, de l’amélioration des performances et de la réduction des coûts.

Dans les situations où il existe une forte résistance à une transition vers une économie à faible émission de carbone, de sorte que les subventions peinent à inciter le changement souhaité, les réglementations peuvent être la plus efficace de toutes les options politiques. Certains éléments suggèrent que c’est le cas dans la transition du transport routier, où les taxes et les subventions ont eu relativement peu d’impact, mais où les réglementations s’avèrent très efficaces pour forcer les constructeurs automobiles à transférer leurs investissements des voitures à essence aux véhicules à zéro émission. L’introduction des dernières réglementations de l’UE le 1er janvier 2020 a vu la part des véhicules électriques dans les ventes de voitures bondir à 11 % cette année-là, contre 3 % en 2019 ²⁵ . Le mandat de la Californie en matière de véhicules zéro émission l’a aidée à atteindre une part de véhicules électriques dans les ventes de voitures quatre fois plus élevée que celle de l’ensemble des États-Unis ²⁶ . Plus ce déplacement des investissements est rapide, plus il renforce les rétroactions de renforcement qui améliorent la nouvelle technologie, font baisser ses coûts et étendent sa part de marché.  

Règle n° 5 : les politiques fiscales doivent viser les points de basculement 

La règle empirique traditionnelle en matière fiscale, ou plus précisément de tarification du carbone, est qu’elle doit être appliquée à un niveau qui reflète le coût économique de chaque tonne de carbone pour la société.  De cette manière, l’« externalité » d’un changement climatique dangereux est prise en compte par le marché. Un prix du carbone à ce niveau est censé maximiser l’efficacité économique, en assurant une allocation optimale des ressources économiques ²⁷ .  

Cette approche pose deux problèmes. Premièrement, le coût total du changement climatique pour la société comprend des facteurs qui sont fondamentalement incertains, potentiellement catastrophiques et intrinsèquement subjectifs.  Par conséquent, il n’existe pas de valeur objective significative pour le « coût social du carbone ²⁸  ». Deuxièmement, dans le cadre d’une transition vers une économie à faible émission de carbone – un contexte de déséquilibre – l’objectif de la politique n’est pas simplement l’allocation efficace des ressources existantes, mais la création de nouvelles ressources et de nouvelles structures.  En d’autres termes, l’objectif est l’efficacité dynamique, et non l’efficacité allocative ²⁹ . Dans ce contexte, l’efficacité d’un prix du carbone ne dépend pas de son niveau absolu, mais de son niveau relatif. Un prix du carbone qui modifie sensiblement l’équilibre concurrentiel entre les anciennes et les nouvelles technologies est susceptible d’être plus efficace qu’un prix qui ne le fait pas.  

Lorsque le problème est compris de cette manière, nous pouvons imaginer un nouveau rôle pour la politique fiscale. Lorsque les technologies propres sont suffisamment développées pour commencer à concurrencer les technologies traditionnelles à base de combustibles fossiles, la taxe – ou la taxe associée aux subventions – peut faire pencher la balance, en aidant les nouvelles technologies à concurrencer les anciennes. Dans les systèmes dynamiques, un point de basculement est le moment où une petite intervention peut entraîner un changement de comportement disproportionné ³⁰ . Cela peut se produire parce que le passage du point de basculement active de nouvelles rétroactions de renforcement qui créent un changement auto-accéléré. En termes de politique, cela signifie que l’on en a pour son argent.  

Il est prouvé que les points de basculement ont joué un rôle dans les transitions à faible émission de carbone les plus rapides au monde dans les secteurs de l’électricité et du transport routier ³¹ . Dans le secteur de l’électricité au Royaume-Uni (qui s’est décarbonisé huit fois plus vite que la moyenne mondiale), une taxe fixe sur le carbone a rendu le charbon plus cher que le gaz à un moment où les deux étaient mis à mal par l’essor des énergies renouvelables ; en conséquence, le charbon a disparu du système. Dans le secteur norvégien du transport routier, une combinaison de taxes et de subventions rend les véhicules électriques moins chers à l’achat que les voitures équivalentes à essence ou diesel. La part des véhicules électriques dans les ventes de voitures en Norvège est environ vingt fois supérieure à la moyenne mondiale.  

De nombreux autres points de basculement peuvent être envisagés : par exemple, lorsque les avions électriques supplanteront les avions à réaction dans le transport aérien à courte distance, lorsque l’hydrogène produit à partir de sources d’énergie renouvelables supplantera l’hydrogène produit à partir de gaz, ou lorsque la viande cultivée en laboratoire supplantera le bœuf produit à partir de vaches ³² . Des taxes bien ciblées peuvent nous aider à franchir plus rapidement ces points de basculement, ce qui entraînera une croissance rapide de la part de marché des technologies propres, une amélioration plus rapide des performances et une réduction plus rapide des coûts.

Règle n° 6 : en matière d’échange de carbone, plus le champ d’application est étroit, mieux c’est.

Via la règle 1, nous avons noté qu’un système de plafonnement et d’échange pour la tarification du carbone crée une rétroaction d’équilibrage, qui a un effet autolimitant.  En principe, ce phénomène n’est pas souhaitable lorsque l’objectif est de stimuler une décarbonisation rapide. L’importance de ce phénomène dans la pratique dépendra en partie de la portée du système.  

Une règle empirique largement acceptée concernant les systèmes de plafonnement et d’échange est que plus leur champ d’application est large, plus leur efficacité est grande. Cette règle découle de l’hypothèse selon laquelle un système de plafonnement et d’échange de droits d’émission permet de réduire les émissions là où elles peuvent être réalisées au moindre coût.  Plus son champ d’application est large – plus le nombre d’entreprises, de secteurs de l’économie ou de pays couverts par le système est important – plus il y aura de possibilités de réduire les émissions à faible coût, et plus l’efficacité économique globale sera grande.  

L’erreur de cette logique est de supposer que nous avons affaire à une économie où rien ne change, où l’objectif est de découvrir les possibilités de réduction des émissions à moindre coût qui ont été laissées de côté.  Au contraire, notre défi est de créer le changement dans l’économie, et cela inclut la création d’opportunités de réduction des émissions à moindre coût qui n’existaient pas au départ.  (Il n’y a aucune raison de supposer que le fait de saisir l’occasion la moins coûteuse de réduire les émissions à chaque instant conduira à la transition la moins coûteuse au fil du temps. En fait, il y a toutes les raisons de supposer le contraire. Au début d’une transition, les réductions d’émissions les moins coûteuses proviennent d’une exploitation plus efficace des technologies utilisant des combustibles fossiles (par exemple, en rendant une centrale électrique au charbon plus efficace ou en passant du charbon au gaz).  Cela ne fait que retarder l’investissement nécessaire pour remplacer l’ensemble du stock de biens d’équipement alimentés par des combustibles fossiles par des substituts sans émissions.  

Si un système de plafonnement et d’échange de droits d’émission ne couvre qu’un seul secteur dans un seul pays, et que sa trajectoire abrupte impose des réductions rapides des émissions, les possibilités de réduire les émissions de manière peu coûteuse mais qui ne font que retarder la transition nécessaire peuvent être épuisées relativement rapidement. Plus le champ d’application du système est large, plus il y aura de possibilités que le prix du carbone soit absorbé par des ajustements marginaux (finalement inutiles) du système existant, et plus il faudra de temps pour que les ressources soient concentrées sur la création et l’amélioration du nouveau système.

Règle 7 : Plus, c’est différent 

Nos processus décisionnels partent parfois du principe selon lequel nous pouvons changer une chose sans en changer une autre. L’analyse coûts-avantages, par exemple, est la plus appropriée pour analyser l’effet d’une politique dans des situations « où l’on peut supposer que l’environnement plus large (par exemple, le prix des biens et des services dans l’économie) ne sera pas modifié par l’intervention  ³³ ».  Dans de telles situations, nous pouvons être en mesure de choisir entre les options politiques en les considérant indépendamment, une par une.  

Toutefois, l’objectif de la politique de décarbonisation n’est pas de laisser l’environnement général inchangé. Il ne s’agit pas simplement de modifier le prix des biens et des services dans l’économie, mais de créer de nouveaux biens et services, ainsi que de nouveaux marchés pour ceux-ci. Dans ces situations de déséquilibre, le comportement d’un système dépend non seulement du comportement de ses composants, mais aussi des interactions entre eux ³⁴ . Nous serons mieux à même de choisir un ensemble efficace de politiques si nous les considérons en combinaison, plutôt qu’individuellement. 

Un exemple est fourni par une étude de modélisation en déséquilibre de la transition du transport routier, réalisée par Lam et Mercure ³⁵ . Cette simulation suggère qu’en Chine, la combinaison d’un mandat pour les véhicules à émission zéro, de réglementations sur l’efficacité énergétique et d’une taxe sur l’essence permettrait d’obtenir des réductions d’émissions supérieures d’environ 20 % à la somme des réductions d’émissions obtenues par chacune de ces trois politiques prises individuellement. Dans le même temps, d’autres combinaisons de politiques se sont avérées avoir un effet inférieur à la somme de leurs parties.  Si nous nous souvenons que « plus, c’est différent », cela peut nous rappeler de toujours rechercher des combinaisons de politiques qui produisent plus que la somme de leurs parties, et non moins.

Règle 8 : Mieux vaut tôt que tard 

Dans une économie d’équilibre, tout changement a un coût. Si la décarbonisation a nécessairement un coût net, il est logique de faire le minimum requis pour atteindre nos objectifs. Si nos émissions doivent suivre une trajectoire descendante, nous pouvons supposer que nous devons d’abord procéder aux réductions les plus faibles, les plus faciles et les moins chères, et laisser les changements plus importants, plus difficiles et plus coûteux le plus tard possible – en particulier si nous supposons que l’économie se développe (ce qui augmente nos ressources) et que les technologies s’améliorent au fil du temps.  

Les modèles basés sur l’équilibre ont parfois dépeint la décarbonisation comme une tâche de Sisyphe.  Ils partent du principe que toute réduction des émissions réalisée une année doit être payée à nouveau l’année suivante, si l’on veut qu’elle se répète ³⁶ . Et ils ont supposé que le coût de la réduction des émissions à tout moment est indépendant de ce qui a été fait auparavant ³⁷ . Ainsi, chaque année, la politique pousse son rocher en haut de la colline de la décarbonisation, pour le voir revenir sans fin à son point de départ.  Comme des réductions d’émissions plus importantes sont nécessaires au fil du temps, le rocher est poussé plus haut chaque année, entraînant des coûts toujours plus élevés qui ne sont que partiellement compensés par les progrès technologiques (supposés se produire d’eux-mêmes), et il revient toujours à son point de départ. Tel serait notre destin dans une économie sans changement structurel.   

Notre expérience de la transition vers l’énergie propre brosse déjà un tableau différent. L’énergie solaire et l’énergie éolienne sont moins chères que le charbon ou le gaz, et le deviennent de plus en plus, et la transition vers l’énergie propre peut se faire avec un avantage économique net. Nous constatons qu’il en sera de même pour le transport routier, à mesure que les véhicules électriques deviendront moins chers que les voitures à carburant fossile. Les politiques qui mettent en place ces technologies à émission zéro entraînent des réductions d’émissions permanentes, et pas seulement temporaires. La modélisation du déséquilibre suggère que l’ensemble de la transition vers une économie à zéro émission pourrait se faire avec un avantage économique net important, plutôt qu’avec un coût ³⁸ .    

Dans cette nouvelle image, la colline de la décarbonisation n’est pas sans fin : elle a un sommet. Dans chaque secteur émetteur, nous pouvons pousser le rocher vers le haut de la colline, en commençant par la recherche et le développement, puis par des investissements et des réglementations ciblés, et peut-être quelques taxes vers le sommet. Ensuite, nous pouvons le pousser vers le sommet et le regarder accélérer de l’autre côté, à mesure que les rétroactions de renforcement de la transition prennent le dessus. Sisyphe peut enfin être libéré.  

Si l’économie propre qui se trouve de l’autre côté de la colline est plus attrayante sur le plan économique que l’économie fondée sur les combustibles fossiles que nous laissons derrière nous, alors les gains de cette transition seront appréciés à perpétuité. Il existe de nombreuses nuances, mais en première approximation, plus tôt nous pourrons commencer à profiter de ces gains, mieux ce sera. Un déploiement plus rapide des technologies propres entraîne une réduction plus rapide des coûts et une arrivée plus rapide au point où la transition commence à produire des bénéfices nets. C’est pourquoi une étude récente révèle qu’une transition rapide à l’échelle mondiale coûterait moins cher (et générerait des gains nets plus importants) qu’une transition lente ³⁹ .

Règle 9 : évaluer les opportunités et les risques, et pas seulement les coûts et les avantages 

Nous sommes susceptibles de prendre plus souvent de bonnes décisions politiques si nous utilisons des cadres décisionnels adaptés au contexte.  L’analyse coûts-avantages peut être utile dans les circonstances particulières où les coûts et les avantages (futurs) d’une politique peuvent être prédits et quantifiés avec une confiance raisonnable, et où les changements provoqués dans l’économie devraient être marginaux (sans effet sur la structure de l’économie) ⁴⁰ . 

La politique de décarbonisation s’inscrit dans un contexte différent et plus général. De nombreux effets importants des politiques – tels que leur capacité à créer de nouvelles technologies et de nouveaux marchés – ne peuvent être prédits de manière quantifiable avec une confiance raisonnable. Limiter l’analyse aux facteurs quantifiables serait donc trompeur ; il est essentiel d’élargir le champ de l’analyse des coûts et des avantages aux risques et aux opportunités. L’objectif de la politique étant de créer un changement transformationnel (et non marginal), cette « analyse des risques et des opportunités ⁴¹  » doit comparer les options politiques en termes d’effets sur les processus de changement au sein de l’économie, et non simplement en termes de résultats attendus à un moment donné. Cette analyse peut s’appuyer sur des modèles et des théories qui simulent et expliquent le comportement de l’économie dans tous ses états dynamiques possibles, sans se limiter au cas particulier (et inapplicable dans ce contexte) de l’équilibre.

Avec un peu de recul, il est possible de voir comment l’application d’une approche d’« analyse des risques et des opportunités » aurait pu conduire à des recommandations en faveur des politiques de décarbonisation qui se sont avérées si efficaces en Chine, en Inde, au Brésil et au Royaume-Uni, alors que l’analyse coûts-avantages les avait généralement déconseillées ⁴² .       

Règle 10 : travailler ensemble pour accélérer les progrès 

Lorsque la décarbonisation était supposée avoir un coût net, la diplomatie du changement climatique ne pouvait être qu’un jeu à somme négative. De nombreux efforts ont été déployés pour trouver un accord sur la répartition du budget carbone mondial limité, les pays cherchant individuellement à maximiser leur part de l’« espace carbone » restant. Un accord mondial en ce sens s’étant révélé impossible, la tentative a été abandonnée après la conférence de Copenhague sur le changement climatique de 2009.  L’accord de Paris a rétabli la confiance dans l’effort collectif en permettant à chaque pays de fixer unilatéralement ses objectifs d’émissions.  

La nouvelle compréhension du fait que la décarbonisation peut apporter un gain économique net crée le potentiel d’un nouveau type de diplomatie du changement climatique. La coopération peut être une somme positive. Une action internationale coordonnée peut permettre d’accélérer l’innovation, de renforcer les incitations à l’investissement, de réaliser des économies d’échelle plus importantes et d’uniformiser les règles du jeu là où elles sont nécessaires ⁴³ . Comme chacun des secteurs émetteurs est différent dans ses structures politiques, financières, technologiques et industrielles, la plupart de ces gains de coordination ne peuvent être obtenus que par une coopération ciblée dans chaque secteur.  

Telle était la vision des dirigeants de plus de 40 pays, représentant plus de 70 % du PIB mondial, qui, lors de la conférence COP26 sur le changement climatique à Glasgow, ont signé le programme Breakthrough – s’engageant à travailler ensemble pour faire des technologies propres et des solutions durables l’option la plus abordable, la plus accessible et la plus attrayante dans chaque secteur émetteur avant la fin de cette décennie ⁴⁴ . La création et le renforcement des institutions pour soutenir la coopération forte, ciblée et durable qui est nécessaire dans chaque secteur doivent maintenant être une priorité absolue pour la communauté internationale.  

Garder l’espoir 

Il est peut-être trop tard pour atteindre l’objectif initial de la communauté internationale, à savoir « empêcher toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique ». Nous avons déjà interféré, et cela s’est déjà avéré dangereux. Mais peut-être que l’objectif de 1,5 degré, bien que scandaleusement difficile compte tenu de notre lent départ, n’est pas tout à fait impossible. La grande variation du rythme de transition entre les pays dans un secteur donné suggère que si un plus grand nombre de pays mettent en place les politiques les plus efficaces, une transition mondiale beaucoup plus rapide est possible. Les gains potentiels de la coopération dans chaque secteur, jusqu’ici relativement inexplorés, pourraient permettre une nouvelle accélération significative.  
L’hypothèse qui sous-tend l’approche proposée ici n’est pas que nous ayons une plus grande volonté politique de parvenir à la décarbonisation. Il s’agit uniquement du fait que nous avons affaire à une économie en pleine mutation, plutôt qu’à un état d’équilibre. Cette compréhension peut nous guider vers de meilleurs choix, de sorte que la même volonté politique et les mêmes ressources financières puissent être déployées avec un effet considérablement plus important.  

1.  United Nations Framework Convention on Climate Change (1992)
2. Dans son « Rapport spécial sur le réchauffement climatique de 1,5°C » de 2018, le GIEC a revu à la hausse les évaluations des risques dans quatre de ses cinq « motifs de préoccupation » par rapport à son précédent rapport quatre ans plus tôt. Les risques très élevés pour les systèmes uniques et menacés ont été jugés se produire entre 1,5°C et 2°C de réchauffement, au lieu de 2,6°C. Les risques élevés en termes d’impacts globaux ont été estimés se produire entre 1,5°C et 2,5°C, au lieu de 3,6°C. Les risques élevés d’événements singuliers à grande échelle ont été jugés probables à 2,5°C, plutôt qu’à 4°C.  Voir chapitre 3, p.181.https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/06/SR15_Chapter3_Low_Res.pdf
3.  M. Grubb et al, « The New Economics of Innovation and Transition: Evaluating Opportunities and Risks », 2021 https://eeist.co.uk/downloads/
4. N. Stern, « Public economics as if time matters: climate change and the dynamics of policy », 2018 https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S004727271830046X  
5.  Oxford Dictionary of Economics, 2002
6. J. Mercure et al, « Risk-opportunity analysis for transformative policy design and appraisal », 2021 https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0959378021001382  
7.  Intergovernmental Panel on Climate Change, « Special Report on Global Warming of 1.5°C », Summary for Policymakers, 2018, p.15 https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/05/SR15_SPM_version_report_LR.pdf
8.  Voir F. Geels et J. Schot, « Typology of sociotechnical transition pathways », 2007 https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0048733307000248?via%3Dihub
10. Parmi les premiers partisans des théories du déséquilibre de l’économie figurent John Maynard Keynes et Joseph Schumpeter.  Richard Nelson et Sidney Winter ont développé la pensée du déséquilibre dans « An evolutionary theory of economic change » en 1982.  Plusieurs de ces courants de pensée se rejoignent dans l’économie de la complexité, décrite par Brian Arthur dans « Complexity economics: a different framework for economic thought », 2013 https://www.santafe.edu/research/results/working-papers/complexity-economics-a-different-framework-for-eco Eric Beinhocker donne un aperçu du développement de l’économie de la complexité dans « The Origin of Wealth », 2006.  ⁹ Parmi les premiers partisans des théories du déséquilibre de l’économie figurent John Maynard Keynes et Joseph Schumpeter.  Richard Nelson et Sidney Winter ont développé la pensée du déséquilibre dans « An evolutionary theory of economic change » en 1982.  Plusieurs de ces courants de pensée se rejoignent dans l’économie de la complexité, décrite par Brian Arthur dans « Complexity economics: a different framework for economic thought », 2013 https://www.santafe.edu/research/results/working-papers/complexity-economics-a-different-framework-for-eco Eric Beinhocker donne un aperçu du développement de l’économie de la complexité dans « The Origin of Wealth », 2006. 
11. N. Stern (n4).
12. Note de la rédaction : en économie, une boucle de rétroaction désigne un phénomène d’influence mutuelle et auto-entretenu entre deux variables. 
13. R. Stavins, « The future of US carbon-pricing policy », 2019 https://www.nber.org/system/files/working_papers/w25912/w25912.pdf
14. J. Hansen, « Storms of my grandchildren », 2009, p.212  
15.  E. Chappin, « Simulating energy transitions », 2011, p.109 http://chappin.com/ChappinEJL-PhDthesis.pdf  

16. Voir par exemple l’avis de la Banque mondiale selon lequel la tarification du carbone constitue le « moyen le moins coûteux » pour la société d’atteindre ses objectifs environnementaux : https://www.worldbank.org/en/programs/pricing-carbon.

    De même, le Fonds monétaire international a déclaré que « parmi les diverses stratégies d’atténuation visant à réduire les émissions de CO2 dues aux combustibles fossiles, les taxes sur le carbone – prélevées sur l’offre de combustibles fossiles… – sont les plus puissantes et les plus efficaces, car elles permettent aux entreprises et aux ménages de trouver les moyens les moins coûteux de réduire leur consommation d’énergie et d’adopter des alternatives plus propres » : https://www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2019/10/16/Fiscal-Monitor-October-2019-How-to-Mitigate-Climate-Change-47027

17. International Energy Agency, « World Energy Outlook », 2020
18. S. Hallegatte et J. Rozenberg, « All hands on deck: mobilizing all available instruments to reduce emissions », 2019 https://blogs.worldbank.org/climatechange/all-hands-deck-mobilizing-all-available-instruments-reduce-emissions
19. W. Arthur, « Competing technologies, increasing returns, and lock-in by historical events », 1989 https://academic.oup.com/ej/article-abstract/99/394/116/5188212?redirectedFrom=fulltext
20.  Voir https://www.gov.uk/government/groups/better-regulation-executive
21. Voir la Déclaration des économistes sur les dividendes carbone, disponible à l’adresse https://www.econstatement.org/.
22. R. Van Buskirk et al, ‘A retrospective investigation of energy efficiency standards: policies may have accelerated long term declines in appliance costs’, 2014 https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1748-9326/9/11/114010/pdf
23. M. Grubb et al, ‘Induced innovation in energy technologies and systems: a review of evidence and potential implications for CO2 mitigation’, 2021 https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1748-9326/abde07  
24. Pour une discussion sur la dynamique de l’exploitation et de l’exploration, voir E. Beinhocker, The origin of Wealth, 2005, p.211.
25. H. Cui et al, ‘Update on the global transition to electric vehicles through 2020’, 2021  https://theicct.org/publication/update-on-the-global-transition-to-electric-vehicles-through-2020/
26. S. Rokadiya et Z. Yang, ‘Overview of global zero-emission vehicle mandate programs’, 2019 https://theicct.org/publication/overview-of-global-zero-emission-vehicle-mandate-programs/
27.  R. Stavins (n11).
28. Pour une discussion sur l’incertitude inévitable et la subjectivité qu’implique le calcul des coûts du changement climatique futur, voir S. Funtowicz et J. Ravetz, « The worth of a songbird : ecological economics as a post-normal science », 1994 https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/0921800994901082.
29. R. Kattel et al, ‘The economics of change: policy and appraisal for missions, market shaping and public purpose’, 2018 https://www.ucl.ac.uk/bartlett/public-purpose/publications/2018/jul/economics-change-policy-and-appraisal-missions-market-shaping-and-public 
30.  T. Lenton et al, ‘Tipping elements in the Earth’s climate system’, 2008 https://www.pnas.org/content/105/6/1786
31.  S. Sharpe et T. Lenton, ‘Upward-scaling tipping cascades to meet climate goals: plausible grounds for hope’, 2021 https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/14693062.2020.1870097?journalCode=tcpo20  
32. Pour un aperçu des points de basculement potentiels dans les systèmes énergétiques et industriels, voir Systemiq, « The Paris effect : COP26 edition » https://www.systemiq.earth/the-paris-effect-cop26-edition/ Pour une discussion sur les points de basculement dans l’utilisation des terres, voir T. Smith et al, « Accelerating the ten critical transitions : positive tipping points in food and land use systems transformation », 2021 https://www.foodandlandusecoalition.org/wp-content/uploads/2021/07/Positive-Tipping-Points-for-Food-and-Land-Use-Systems-Transformation.pdf  
33. HM Treasury, ‘The Green Book – central government guidance on appraisal and evaluation’, 2018  
34. Cette règle cite le titre de l’article de 1972 « More is Different » de P.W. Anderson https://www.science.org/doi/10.1126/science.177.4047.393 qui soulignait avec force que le comportement d’un système est non seulement plus que la somme de ses parties, mais qu’il est aussi qualitativement différent. C’est pourquoi il est judicieux d’étudier les transitions technologiques en tant que phénomène d’intérêt, et de considérer l’efficacité potentielle des options politiques sous cet angle.    
35.  A. Lam et J. Mercure, ‘Which policy mixes are best for decarbonising passenger cars? Simulating interactions among taxes, subsidies and regulations for the United Kingdom, the United States, Japan, China, and India’, 2021 https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S221462962100044X?via%3Dihub
36. A. Vogt-Schilb et al, ‘When starting with the most expensive option makes sense: optimal timing, cost and sectoral allocation of abatement investment’, 2018 https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0095069617308392  
37. M. Grubb et C. Wieners, ‘Modelling myths: on the need for dynamic realism in DICE and other equilibrium models of global climate mitigation’, 2020 https://www.ineteconomics.org/uploads/papers/WP_112-Grubb-and-Wieners-Climate-Change-2.pdf   
38.  The New Climate Economy, ‘Unlocking the inclusive growth story of the 21^st century: accelerating climate action in urgent times’, 2018 https://newclimateeconomy.report/2018/
39. R. Way et al, ‘Empirically grounded technology forecasts and the energy transition’, 2021 https://www.inet.ox.ac.uk/files/energy_transition_paper-INET-working-paper.pdf
40.  S. Sharpe et al, ‘Deciding how to decide: risk-opportunity analysis as a generalisation of cost-benefit analysis’, 2021 https://www.ucl.ac.uk/bartlett/public-purpose/publications/2021/jan/deciding-how-decide-risk-opportunity-analysis-generalisation-cost-benefit
41.  Ibid. Pour une explication plus longue et plus théorique, voir J. Mercure et al (n6).
42.  M. Grubb et al (n3).
43. D. Victor, F. Geels et S. Sharpe, ‘Accelerating the low carbon transition: the case for stronger, more targeted and coordinated international action’, 2019 https://www.energy-transitions.org/publications/accelerating-the-low-carbon-transition/
44. COP26 World Leaders Summit statement on the Breakthrough Agenda, 2021 https://ukcop26.org/cop26-world-leaders-summit-statement-on-the-breakthrough-agenda/