Référendum sur la politique de défense européenne au Danemark, 1er juin 2022

Introduction

Lors d’un référendum historique qui s’est tenu le 1er juin 2022, les citoyens danois ont voté en faveur de la suppression de l’option de retrait (opt-out) du pays en matière de défense. En conséquence, le Danemark rejoint tous les autres États membres européens en participant à la coopération en matière de politique de défense de l’UE. Le référendum a été annoncé par le gouvernement danois le 6 mars 2022, à la suite d’un vaste accord multipartite sur la défense conclu dans le sillage de l’ébranlement de l’architecture de sécurité européenne après l’invasion de l’Ukraine par la Russie, qui a également déclenché les demandes d’adhésion à l’OTAN de la Suède et de la Finlande. 

L’option de retrait en matière de défense était l’une des quatre clauses de non-participation danoises à la poursuite de l’intégration européenne qui ont suivi le rejet danois du traité de Maastricht en 1992. La portée et l’importance de plusieurs des clauses d’exemption danoises augmentant au fil des ans à la suite de l’approfondissement de la coopération européenne dans les domaines qu’elles couvrent, le Danemark a organisé depuis 2000 trois référendums visant à abandonner ou à modifier ses clauses d’exemption : 1) l’adhésion à la troisième phase de l’UEM en 2000, 2) la révision de l’opt-out de la justice et des affaires intérieures (JAI) en un opt-in de style britannique en 2015, et 3) l’adhésion à la coopération européenne en matière de défense en 2022. Lors du référendum sur l’UEM, 53,2 % des électeurs ont voté non, et 53,1 % des électeurs ont rejeté la révision de l’opt-out JAI en 2015. Sur la base du comportement passé, on aurait pu s’attendre à ce que les Danois votent à nouveau contre la suppression d’une clause d’exemption.

Si les niveaux élevés d’euroscepticisme peuvent expliquer le non danois de 1992, l’opinion danoise s’était adoucie au milieu des années 1990 pour devenir largement favorables à la coopération européenne, mais sans vouloir l’approfondir. Lors des votes négatifs de 2000 et 2015, les électeurs ont exprimé leur opposition au transfert de plus de compétences au niveau de l’UE (Hobolt 2009 ; Beach 2021). En revanche, malgré des attitudes relativement inchangées à l’égard du transfert de plus de souveraineté à l’UE, les Danois ont voté massivement en juin 2022 par 66,9 % contre 33,1 % en faveur de la suppression de l’opt-out en matière de défense. Qu’est-ce qui peut expliquer ce changement de comportement des électeurs ? 

L’opt-out danois en matière de défense

Lors du référendum du 2 juin 1992, une faible majorité (50,7 %) des électeurs danois a rejeté le traité de Maastricht. Pour éviter de bloquer l’adoption du traité, un compromis a été trouvé entre une majorité de partis danois, selon lequel le Danemark resterait en dehors de quatre domaines de coopération potentielle future de l’UE : la JAI, la troisième phase de l’UEM (l’euro), la citoyenneté européenne et la coopération européenne en matière de défense. Comme pour les autres domaines d’opt-out, en 1992, il n’y avait pas de politiques de défense communes dans l’UE. Mais les électeurs danois ont craint, lors du référendum, qu’un cadre supranational ne se développe dans les politiques de défense, ce qui pourrait même conduire les troupes danoises à passer sous le drapeau européen (une « armée européenne »). Par conséquent, l’opt-out danois a été formulé sur la base de la nécessité de rassurer les électeurs sceptiques sur le fait que le Danemark ne serait pas forcé de rejoindre des domaines de coopération non désirés. Lorsque les premières politiques intergouvernementales de défense de l’UE ont été adoptées dans le traité d’Amsterdam en 1998, le Danemark a reçu un protocole lui permettant de rester en dehors de la coopération en matière de défense (Nissen 2022). 

L’opt-out danois est unique, car aucun autre pays ne dispose d’un opt-out dans le domaine de la défense (Butler 2020). D’un point de vue juridique, la clause de non-participation a permis au Danemark de rester en dehors de plusieurs domaines de coopération du traité (art. 26 (1) ; art. 42-46 UE) qui ont des « implications militaires ». Cela implique que le Danemark est en dehors des parties de la coopération européenne qui sont basées sur ces articles parce qu’elles impliquent une coopération militaire de l’UE. Par exemple, cela signifie que le Danemark ne peut pas participer à des missions de l’UE ayant une composante militaire, mais qu’il peut participer à des missions civiles même si leur point de départ est l’article 43 (DIIS 2019). L’opt-out a été conçu de manière à ce que le Danemark ne participe pas formellement à la coopération, en échange de ne pas bloquer les développements pour les autres. Étant donné que la coopération de l’UE en matière de défense est intergouvernementale (la participation est volontaire et les décisions sont prises à l’unanimité), la suppression de l’opt-out n’aurait aucune incidence sur la souveraineté juridique. Les politiques de défense communes de l’UE étant intergouvernementales, il n’y a eu pendant de nombreuses années qu’une coopération de faible intensité dans le domaine concerné. Cela a changé après 2014 et l’invasion russe de la Crimée, qui a déclenché un développement rapide des politiques de défense de l’UE. Le Danemark était donc de plus en plus marginalisé. Au cours de la période 1993-2022, l’opt-out danois a été activé 235 fois (Think Tank Europe 2022), c’est-à-dire les cas où le Danemark n’a pas participé aux décisions de coopération militaire de l’UE liées aux articles 42-46 UE. Concrètement, le Danemark a été exclu du fonctionnement de l’Agence européenne de défense (AED), de la coopération structurée permanente (PESCO), des opérations et missions militaires dans le cadre de la PESC, ainsi que des négociations et discussions liées aux évolutions plus larges du domaine de la défense dans l’UE (DIIS 2019). 

Dynamiques de la campagne

À la suite de l’invasion russe en Ukraine, un nouvel accord de défense est adopté à une large majorité au parlement. Il y a au total 179 sièges au Folketing danois. 175 sont élus au Danemark, tandis que les îles Féroé et le Groenland ont chacun 2 sièges au Folketing. Les partis à l’origine de l’accord de défense sont les sociaux-démocrates (49), les libéraux (39), le parti populaire conservateur (13), le parti populaire socialiste (15) et le parti social libéral (14). L’accord comprend à la fois une décision d’augmenter les dépenses de défense, de mettre fin à la dépendance au pétrole et gaz russes, mais aussi l’ambition d’abolir l’opt-out danois en matière de défense. L’Alliance libérale (3), les chrétiens-démocrates (1) et les Verts indépendants (3) approuvent également l’accord. Le Parti du peuple danois (16), le parti de la nouvelle droite (4) et l’Alliance rouge-verte (13) s’opposent à l’abolition de l’opt-out et recommandent un vote négatif.

La campagne est dominée par l’argument de la campagne du Oui selon lequel le Danemark devrait faire front avec le reste de l’Europe. Il s’agit implicitement d’une réponse à une Russie de plus en plus agressive et affirmée. Cependant, la plupart des défenseurs du oui n’avancent pas pour autant que la politique de défense commune de l’UE puisse être réellement utilisée pour arrêter l’actuelle agression russe. Au contraire, elles font valoir que l’UE pourrait jouer un rôle complémentaire important en matière de sécurité au niveau régional (par exemple, dans les Balkans), ce qui permettrait à l’OTAN de se concentrer sur la Russie. Le principal argument avancé par la campagne du Non est que l’abolition de l’opt-out pourrait conduire à une pente glissante de coopération renforcée en matière de défense qui pourrait devenir supranationale à l’avenir, ce qui pourrait entraîner la perte de la capacité du Danemark à contrôler le déploiement de ses troupes. Une préoccupation particulière était de savoir si le Danemark pourrait être forcé de prendre part à des actions communes de l’UE en Afrique. 

Les observateurs et les analystes ont noté que la campagne était plutôt décevante si on la compare au niveau de débat des élections nationales et de la (plupart des) référendums européens précédents au Danemark. Compte tenu de la complexité du sujet et de l’incertitude quant à l’orientation de la coopération européenne en matière de défense commune, la campagne a également été caractérisée par l’apparition fréquente d’experts dans la presse et dans les débats télévisés, invités à nuancer les arguments politiques avancés par les partisans du oui et du non. 

Les sondages d’opinion publique publiés tout au long de la campagne ont montré une avance relativement confortable pour la campagne du Oui. Lors du référendum de 2015, il y avait également eu une avance précoce pour le Oui qui s’était lentement érodée au cours de la campagne. En 2022, si l’écart entre les partisans du « oui » et du « non » s’est quelque peu réduit au début du mois de mai 2022, aucun sondage ne montrait une avance pour le « non ». Comme lors des précédents référendums sur la participation, un nombre important d’électeurs (environ 35 à 40 % de l’électorat) sont restés indécis jusqu’à très tard dans la campagne. Comme pour le référendum de 2015, les électeurs indécis ont joué un rôle majeur pour le résultat. Mais alors qu’en 2015, les électeurs indécis se sont prononcés en faveur du non, c’est le contraire qui s’est produit en 2022.

Résultats des élections — un « oui » fort dans tout le pays

Si la majorité du « oui » n’est pas surprenante, compte tenu de la constance des sondages, ce qui l’est, c’est l’ampleur du vote « oui ». Au total, 66,87% des électeurs ont voté « oui » et 33,13% ont voté « non », 65,77% de l’électorat ayant participé au référendum. Il s’agit du deuxième taux de participation le plus faible jamais observé dans une élection ou un référendum au Danemark. Les observateurs ont déploré le taux de participation relativement faible, mais lorsqu’on le compare à d’autres référendums à travers l’UE, le taux de participation reste relativement élevé (Beach 2018). La nette victoire de la campagne du oui se reflète également dans les résultats à travers le pays. Dans l’ensemble, il n’y a pas une seule commune dans laquelle le non l’a emporté. Seules quelques zones de bureaux de vote dans le pays se sont prononcées pour la campagne du non.

Qu’est-ce qui peut expliquer le vote pour le oui ?

Les données d’une enquête par panel que nous avons menée, dans laquelle un échantillon représentatif de la population votante danoise a été interrogé au début de la campagne en avril et réinterrogé immédiatement après le référendum (N=1249), nous permettent d’avoir un aperçu des changements dynamiques de l’opinion publique tout au long de la campagne, et d’évaluer les motivations pour voter oui ou non (Beach et al. 2022).

Tout d’abord, comme dans le cas des référendums précédents sur l’opt-out (Hobolt 2009 ; Beach 2021 ; Beach et Finke 2021), il est évident que la plupart des électeurs pensaient avoir suffisamment d’informations pour faire un choix éclairé, et qu’ils pensaient que le référendum était suffisamment important pour voter en fonction de la question et non de facteurs de second ordre comme la popularité du gouvernement en place. En avril 2022, 45% des personnes interrogées ont déclaré disposer d’informations suffisantes pour faire un choix éclairé, alors qu’au moment du vote, 67% pensaient disposer de ces informations (voir Figure a). En outre, les électeurs étaient plus nombreux à pouvoir identifier les arguments trompeurs du camp du non en tant que tels à la fin de la campagne qu’au début. 

Comme lors du référendum de 2015 sur l’opt-out JAI (Beach et Finke 2021), la plupart des électeurs ont fini par voter comme ils en avaient l’intention au début de la campagne. Cependant, en 2015, une majorité d’électeurs indécis a rompu avec le vote négatif au cours des dernières semaines de la campagne (Beach 2021). En 2022, une part plus importante des électeurs indécis a rejoint le camp du oui. Au total, 46 % des électeurs indécis ont fini par voter « oui » et 28 % ont voté « non » (voir Figure b). 

Qu’est-ce qui peut expliquer le mouvement vers le vote oui ? À la comparaison des opinions des électeurs sur l’UE en 2015 et en 2022 dans nos enquêtes, il y a peu de preuves que les Danois sont devenus plus favorables à une plus grande intégration de l’UE en général (Beach 2016 ; Beach et al 2022). En effet, une majorité d’électeurs, tant en 2015 qu’en 2022, ont déclaré qu’ils ne souhaitaient pas « plus d’UE ». 

Lorsqu’il a été demandé aux électeurs pourquoi ils avaient voté oui ou non dans notre enquête de 2022, les arguments les plus forts pour voter oui étaient liés à la solidarité avec les « politiques étrangères et de sécurité communes de nos voisins européens » (39 % très important, 53 % important), et à l’augmentation de l’influence danoise dans l’UE (30 % très important, 50,5 % important). En revanche, les partisans du oui étaient moins nombreux à être motivés par le désir de participer aux missions militaires de l’UE (9,5% très important, 42,6% important). Les électeurs du « non » étaient motivés par le désir de ne pas transférer plus de pouvoir à l’UE (39% très important, 37,5% important), l’incertitude quant aux conséquences d’un vote positif (44,3% très important, 32,9% important), et un manque de confiance envers les politiciens (34,4% très important, 32,2% important). Dans l’ensemble, la plupart des électeurs ont convenu que la suppression de la clause de renonciation était importante pour la sécurité du Danemark (40,5 % d’accord contre 27,8 % de désaccord).

Les données confirment la conclusion selon laquelle les arguments relatifs à la solidarité et à l’influence du Danemark ont trouvé un écho parmi les électeurs. Étant donné que les partisans du oui ont mis l’accent à la fois sur la nature intergouvernementale de la coopération européenne en matière de défense et sur l’ampleur relativement faible des opérations actuelles, cela peut avoir permis aux électeurs danois, qui sont par ailleurs sceptiques à l’égard de « plus d’UE », de se concentrer davantage sur la solidarité avec les partenaires de l’UE pendant la crise. La logique ici est que, étant donné la nature intergouvernementale de la zone, les Danois ne craignaient pas un transfert massif de souveraineté dans le domaine de la défense, puisque le pays, grâce à une option de veto formelle, pouvait garder les développements « sous contrôle ». Cela suggère également qu’il serait erroné de penser que les Danois seraient prêts à supprimer les clauses d’exemption relatives à l’euro et à la JAI, étant donné que toutes deux impliquent une coopération supranationale dans des domaines sensibles.

Bibliographie

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