Covid-19 et commerce international : turbulences temporaires ou changement de paradigme ?

L’épidémie du Covid-19 a pris le monde par surprise. Elle fut à l’origine considérée comme un problème purement interne à la Chine, puis à l’Asie. Les gouvernements des autres Etats ont cru que la maladie pouvait être contenue et contrôlée dans la région, à l’image des schémas de diffusion des précédentes épidémies, comme le SRAS. Cependant, en raison d’une combinaison de différents facteurs de nature environnementaux, sanitaires, politiques et réglementaires ¹ , l’épidémie s’est rapidement étendue à d’autres parties du monde et a finalement été reconnue par l’Organisation mondiale de la santé comme une pandémie. L’interconnexion existante entre les pays a évidemment facilité cette expansion.

Jusqu’à présent, la pandémie a été principalement considérée comme un problème de santé publique. Au 3 avril 2020, on comptait ainsi plus d’un million de cas confirmés dans le monde, avec près de 60.000 décès enregistrés ² . Si certains pays semblent maîtriser la situation (comme la Chine), d’autres luttent encore pour ralentir la propagation de la maladie à l’instar de l’Italie et l’Espagne qui en sont aux premiers stades qui se caractérisent par une croissance exponentielle du nombre de cas (comme les États-Unis et la Pologne). Il existe cependant d’autres conséquences potentiellement toutes aussi graves, dont l’importance ne sera appréciée qu’avec le temps.

L’urgence sanitaire du temps présent, sera suivie d’une crise économique et politique qui pourrait finalement entraîner de graves perturbations sociales, car les coûts de la pandémie seront non seulement élevés, mais aussi inégalement répartis, tant entre les pays qu’entre les différentes classes sociales au sein d’un même État ³ .

En ce qui concerne l’aspect économique, la plupart des experts s’attendent à voir en 2020 une récession mondiale qui pourrait prendre une forme sévère pour certains pays ou régions. Par exemple, JP Morgan Research prévoit une contraction du PIB sur deux trimestres aux États-Unis, comprise entre -10 % et -25 %, et pour la zone euro, entre -15 % et -22 % ⁴ .

La crise politique peut se manifester non seulement au niveau national, en sapant le soutien politique aux gouvernements actuels, mais également au niveau régional voire international. Dans ce contexte, certains experts, par exemple, s’inquiètent de l’avenir du projet d’intégration européenne, en soulignant la réponse inadéquate des institutions européennes. D’autres considèrent la pandémie Covid-19 comme une menace existentielle pour la démocratie libérale. En effet, certains signes avant-coureurs indiquent que les tendances autocratiques ou illibérales actuelles pourraient se renforcer à l’avenir ⁵ .

Le commerce international est également l’une des victimes potentielles de la pandémie. Il est trop tôt pour évaluer l’impact réel des différents processus qui se déroulent actuellement. Au lieu d’identifier et d’analyser les probabilités des différents scénarios, on peut mettre en évidence la grille de lecture qui semble se dessiner sur le terrain. À cette fin, les deux sections suivantes traitent des conséquences à court et à long terme de la pandémie actuelle pour le commerce international. La dernière section présente quelques brèves conclusions.

I. Les conséquences à court terme de l’épidémie

L’épidémie de Covid-19 a déjà provoqué une profonde perturbation du commerce mondial, affectant à la fois l’offre et la demande de l’économie mondiale. De nombreux gouvernements ont ordonné la fermeture temporaire des sites de production non essentiels, tandis que de nombreuses entreprises ont fait ce choix volontairement ou ont simplement diminué leur production en raison de perturbations dans leurs chaînes d’approvisionnement.

L’impact de la pandémie est cependant bien plus visible dans le secteur des services internationaux. Les principales victimes sont le tourisme international, le transport aérien de passagers et le transport par conteneurs. Les transactions financières mondiales ainsi que les services des technologies de l’information et de la communication ont également connu une baisse significative ⁶ . En outre, selon la récente évaluation de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED), qui repose sur des hypothèses prudentes, l’épidémie de Covid-19 entraînera une diminution des investissements étrangers directs mondiaux de 5 à 15 % en 2020 ⁷ . La demande a également été touchée, les consommateurs du monde entier souhaitent épargner plutôt que consommer. Ce phénomène peut être attribué à une crainte commune de perte de revenus (due par exemple au chômage) et à une incertitude accrue. Dans l’ensemble, il faut s’attendre à une baisse continue du volume du commerce international dans les mois à venir. L’ampleur de ce déclin est difficile à prévoir.

Ces dernières semaines ont également vu une augmentation significative du recours par les États de mesures de politique commerciale liées au Covid-19. En particulier, certains pays ont décidé d’établir des contrôles à l’exportation de certains produits médicaux (par exemple, les ventilateurs médicaux, certains médicaments, les équipements de protection individuelle) sous la forme d’interdictions temporaires d’exportation ou de l’ajout d’exigences en matière de licences/autorisations ⁸ . D’autres pays, soucieux de la sécurité de leurs approvisionnements alimentaires, ont introduit des restrictions à l’exportation de produits agricoles spécifiques, et ces décisions ont suscité de véritables inquiétudes quant aux pénuries alimentaires potentielles sur le marché mondial au cours de la deuxième partie de l’année ⁹ .

Le problème semble suffisamment grave pour avoir conduit à une déclaration conjointe des directeurs généraux de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, de l’Organisation mondiale de la santé et de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), dans laquelle ils ont noté que « l’incertitude quant à la disponibilité des denrées alimentaires peut déclencher une vague de restrictions [supplémentaires] à l’exportation, créant ainsi une pénurie sur le marché mondial ». Dans ce contexte, ils ont appelé les pays à veiller à ce que leurs mesures commerciales ne perturbent pas la chaîne d’approvisionnement alimentaire ¹⁰ .

Toutefois, il serait erroné de penser que la situation épidémiologique actuelle n’a fait qu’entrainer une vague de restrictions commerciales. Le tableau est beaucoup plus complexe. En effet, un certain nombre d’États ont récemment supprimé ou suspendu certains contrôles commerciaux. Par exemple, l’Argentine a suspendu ses droits antidumping sur les importations de certains produits médicaux en provenance de Chine, tandis que le Canada a temporairement supprimé les droits de douane pour des catégories spécifiques de produits s’ils sont importés par des organismes de santé publique, des hôpitaux et des sites de test, ou s’ils sont destinés à être utilisés par des organismes de première intervention ¹¹ .

Il est intéressant de noter que certaines restrictions commerciales ont été réduites (temporairement), même entre les États-Unis et la Chine, les deux rivaux qui se sont trouvés pris dans une guerre commerciale au cours des deux dernières années. En particulier, les États-Unis ont décidé d’exclure une série d’équipements et d’appareils de protection médicale des droits supplémentaires imposés précédemment au titre de leur article 301, et de nouveaux produits pourraient être ajoutés à cette liste à l’avenir. De même, la Chine a accordé des exclusions temporaires de ses contre-droits pour certains produits américains (réactifs pour les tests ou des désinfectants, par exemple) ¹² .

La pandémie a également ralenti la progression de diverses initiatives commerciales internationales dans le monde entier, car les États sont actuellement préoccupés par la crise. Un bon exemple est le nouvel accord entre les États-Unis, le Mexique et le Canada (appelé USMCA) qui est censé remplacer l’accord actuel de l’ALENA. Bien qu’il ait déjà été ratifié par les trois parties, son entrée en vigueur dépend de la bonne exécution de ses obligations et de sa ratification au niveau national. Alors que le plan initial était prévu pour le 1er juin 2020, cette date de lancement n’est plus viable, elle semble compromise ¹³ .

Des problèmes similaires pourraient se poser pour l’accord commercial de phase 1 conclu en janvier entre les États-Unis et la Chine et fixant les conditions préalables pour mettre fin (au moins temporairement) à la guerre commerciale entre les deux pays. Sur cette base, la Chine s’est engagée à acheter davantage de biens et de services américains, tandis que les États-Unis ont accepté de réduire certains de leurs tarifs douaniers introduits pour les produits chinois entre 2017 et 2019. Il n’est pas certain que, dans la situation actuelle, la Chine sera en mesure d’atteindre les seuils d’achat requis, ni que les États-Unis seront en mesure de fournir une quantité suffisante de biens et de services.

De l’autre côté de l’Atlantique, les discussions entre le Royaume-Uni et l’Union européenne sur le futur de leurs relations commerciales sont également au point mort ¹⁴ . Selon l’accord de retrait, la période de transition pour le Royaume-Uni se termine le 31 décembre 2020. Si aucun accord n’est conclu, les relations commerciales mutuelles seront régies par les règles de l’OMC. Cette option semble très peu attrayante, en particulier pour le monde post-Covid-19, de sorte que l’on peut s’attendre à voir la prolongation de la date limite.

II. Conséquences à long-terme

L’économie mondiale repose sur la spécialisation de la main-d’œuvre dans les différents pays. Conformément à la théorie de l’avantage comparatif, qui constitue le fondement du système actuel d’échange international de biens et de services, cette spécialisation permet de maximiser la production totale et d’améliorer le bien-être.

La pandémie Covid-19 a toutefois montré que les avantages évidents du système s’accompagnent de coûts. Comme l’ont fait remarquer deux commentateurs, « les fournisseurs à source unique, ou les régions du monde qui se spécialisent dans un produit particulier, peuvent créer une fragilité inattendue dans les moments de crise, provoquant l’effondrement des chaînes d’approvisionnement » ¹⁵ . De telles perturbations peuvent avoir des répercussions importantes, tant sur les entreprises individuelles que sur les systèmes mondiaux de distribution. Par exemple, la Chine est un fournisseur mondial dominant de principes actifs pour de nombreux médicaments importants.

En 2018, elles représentaient 95% des importations américaines d’ibuprofène, 91% d’hydrocortisone, 40-45% de pénicilline et 40% d’héparine ¹⁶ . Une telle situation devient particulièrement problématique en temps de crise lorsque les installations de production ne sont pas pleinement opérationnelles, alors que la demande du marché intérieur peut obliger les pays à réorienter une partie de leurs exportations. Cela est également vrai pour d’autres secteurs, même si les conséquences d’éventuelles perturbations ne sont pas aussi dramatiques.

Ce risque nouvellement découvert peut éventuellement entraîner de profonds changements dans les chaînes d’approvisionnement existantes. Les premiers signes d’un tel processus ont été visibles ces dernières années, l’administration Trump ayant fait pression sur les entreprises américaines (bien que pour des raisons différentes) pour qu’elles rapatrient leur production aux États-Unis, ou du moins en dehors de la Chine ¹⁷ .

Il est intéressant de noter qu’il semble que les entreprises privées et les gouvernements pourraient maintenant être intéressés par l’introduction de telles modifications. Du point de vue des entreprises privées, le raccourcissement et la diversification des chaînes d’approvisionnement peuvent constituer une stratégie rationnelle qui leur permet d’assurer un fonctionnement plus fluide et d’éliminer le risque de pénurie d’approvisionnement. Pour les gouvernements, cela peut être un moyen de limiter la dépendance à l’égard d’un pays (en particulier dans les situations d’urgence) et, par conséquent, de mieux se préparer aux crises futures.

Cette façon de penser est bien illustrée par la récente déclaration du secrétaire d’État américain Mike Pompeo lors d’une interview, dans laquelle il a souligné la nécessité de « revoir fondamentalement nos chaînes d’approvisionnement et de s’assurer que nous connaissons ces chaînes et que nous les contrôlons dans des moments comme celui-ci » ¹⁸ . Dans le passé, les initiatives réglementaires visant à réduire les vulnérabilités des chaînes d’approvisionnement ont bénéficié d’un soutien bipartite au Congrès américain ¹⁹ .

S’appuyant sur des parallèles historiques, certains commentateurs affirment que les conséquences de la pandémie seront encore plus importantes. Ils prévoient une transformation profonde et durable du processus de mondialisation ²⁰ . Le nouveau monde, tel qu’il devrait émerger, serait caractérisé par des règles d’immigration plus strictes, de nouvelles barrières au commerce et à l’investissement et un découplage techno-logique, avec un rôle central réservé aux États plutôt qu’aux institutions internationales (car il semble que seuls les États soient capables d’offrir des solutions aux défis existentiels tels que la pandémie de Covid-19) ²¹ . La probabilité de ce scénario est encore accrue par divers développements récents.

L’ordre international existe en fait depuis un certain temps. Dans ce contexte, il convient de noter que certaines institutions multilatérales ont déjà été marginalisées. L’OMC peut servir ici de parfait exemple avec son système de règlement des différends partiellement paralysé ²² . En réponse à la série de crises migratoires récentes, les règles d’immigration ont également été renforcées dans de nombreux pays. Les restrictions au commerce mondial se sont multipliées ces dernières années et ne se limitent pas aux relations économiques entre les États-Unis et la Chine ²³ .

L’Union européenne, traditionnellement très ouverte au commerce international, a récemment adopté une position plus affirmée dans sa volonté d’imposer plus vigoureusement ses droits antidumping, ses mesures compensatoires et ses sanctions commerciales, ainsi qu’un examen stratégique des investissements ²⁴ . Le découplage technologique – vu par la Chine et les États-Unis en termes de concurrence pour la suprématie technologique mondiale – a été un élément important de leur guerre commerciale ²⁵ . Une série de procédures fondées sur les articles 101, 102 du TFUE ont récemment engagées par la Commission européenne contre des entreprises technologiques américaines et constituent un des éléments les plus démonstratifs de ce processus. Que cela conduise à la résurrection des États nationaux (comme suggéré ci-dessus) ou plutôt à une segmentation du monde qui sera basée sur des blocs économiques régionaux autour de l’hégémonie locale qui s’affrontent dans le jeu du pouvoir mondial est encore une question ouverte ²⁶ .

Conclusion

Bien que certaines des conséquences à court terme de la pandémie Covid-19 sur le commerce international soient graves, elles ne semblent pas être ingérables. De ce point de vue, on pourrait s’attendre à ce que, une fois la pandémie disparue (ou du moins maîtrisée), le commerce international reprenne son cours normal. Toutefois, dans une autre temporalité, l’impact potentiel de la pandémie pourrait être plus profond que prévu entraînant alors des changements structurels dans le processus de mondialisation économique.

Alors que les graines d’un tel processus ont été semées il y a quelque temps, la pandémie du Covid-19 pourrait exacerber les tendances actuelles des États à se replier sur eux-mêmes et à se faire concurrence plus ouvertement pour la domination économique et politique dans le monde. La question de savoir si cela se produira effectivement dépendra en grande partie de la durée et de la gravité de la pandémie actuelle. Plus son impact sera important, plus nous aurons de chances de voir un changement de paradigme tant dans les relations commerciales internationales per se, que sa gouvernance.

1. L’ampleur de l’épidémie initiale est due au fait que les autorités chinoises ont ignoré, pour des raisons politiques, les premiers signes de l’épidémie en cours, alors que de nombreux autres pays ont tardé à prendre des mesures réglementaires. La Covid-19 en tant que tel s’est avérée avoir un taux de transmission relativement élevé, un nombre considérable de personnes infectées étant asymptomatique, cela facilite les nouvelles infections.
2. Cf John Hopkins University & Medicine, Coronavirus Resource Center : <https://coronavirus.jhu.edu/map.html>.
3. Pour un aperçu intéressant des différents récits sur la pandémie Covid-19 et ses conséquences, v. A. Roberts et N. Lamp, « Is the Virus Killing Globalization? There’s No One Answer », Barron’s », 15 mars 2020 : <https://bit.ly/ 39EQiuB>.
4. JP Morgan, « Fallout from COVID-19: Global Recession, Zero Interest Rates and Emergency Policy Actions », 27 mars 2020 : <https://www.jpmorgan.com/global/research/fallout-from-covid19>.
5. Par exemple, le Parlement hongrois a récemment adopté une loi qui donne un pouvoir pratiquement illimité au Premier ministre (voir L. Gall, « Hungary’s Orban Uses Pandemic to Seize Unlimited Power », Human Rights Watch, 23 mars 2020 : <https://bit.ly/2QYRIKg>. La Chine utilise également la crise actuelle pour consolider le pouvoir du Parti communiste
6. OMC, Services Trade Barometer, 11 mars 2020 : <https://bit.ly/39womJC>.
7. UNCTAD, Impact of the Coronavirus Outbreak on Global FDI, Mars 2020 : <https://bit.ly/2xH4bv2>.
8. En principe, ces mesures sont compatibles avec l’OMC. Bien qu’elles puissent être considérées comme des restrictions quantitatives à l’exportation interdites, elles sont potentiellement justifiées comme étant nécessaires pour protéger la santé publique. Bien entendu, elles doivent être appliquées que de manière non-discriminatoire et ne peuvent constituer une restriction déguisée au commerce international.
9. S. Nguyen, « Coronavirus: Vietnam Stockpiles Rice as Outbreak Spreads and Food Security Concerns Grow », South China Morning Post, 28 mars 2020.
10. Déclaration conjointe De Q. Dongyu, T. Adhanom Ghebreyesus et R. Azevêdo, directeurs généraux de la FAO, de l’OMS et de l’OMC, 31 mars 2020 : <https://bit.ly/3433Uis>.
11. OMC, COVID-19: Trade and Trade-Electated Measures, 29 mars 2020 : <https://www.wto.org/english/ tratop_e/covid19_e/covid_measures_e.pdf>.
12. D.-W Layton, J. Zhang et H. Li, « The Impact of COVID-19 on the US–China Trade Relationship », Mayer Brown, 13 mars 2020 : <https://bit.ly/39zCXE1>.
13. J. Mcgregor, « Revised NAFTA Will Not Take Effect on June 1, as Trump Had Hoped », CBC, 31 mars 2020 :  <https://www.cbc.ca/news/politics/tuesday-nafta-june-coming-into-effect-1.5516490>.
14. S. Payne, G. Parker et J. Brunsden, « Brexit Transition Deadline in Doubt as Talks Called Off », Financial Times, 17 mars 2020 : <https://www.ft.com/content/14232572-686e-11ea-800d-da70cff6e4d3>.
15. H. Farrell And A. Newman, « Will the Coronavirus End Globalization as We Know It? », Foreign Affairs, 16 mars 2020 : <https://fam.ag/2QYcdXg>.
16. D. Palmer And F. Bermingham, « U.S. Policymakers Worry about China ‘Weaponizing’ Drug Exports », Politico, 20 décembre 2019 :  <https://politi.co/2QXHidx>.
17. J.-R. Reed, « President Trump Ordered US Firms to Ditch China, but Many Already Have and More Are on the Way », CNBC, 1 septembre 2019 : <https://cnb.cx/3aLGh0p>. V. aussi, L. Gruszczynski Et J. Lawrence, « Trump, International Trade and Populism », Netherlands Yearbook of International Law, 2018.
18. Secretary Michael R. Pompeo avec Hugh Hewitt dans le Hugh Hewitt Show”, US Department of State, 26 mars 2020:  <https://bit.ly/2UyjGyn>.
19. J. Whalen, « Commission That Advises Congress on China Warns of Prolonged Strategic Competition », The Washington Post, 14 Novembre 2019 : <https://wapo.st/2UDfOMR>.
20. H. James, « A Pandemic of Deglobalization? », Project Syndicate, 28 février 2020 : <https://bit.ly/3bK1o3e>.
21. I. Bremmer, « Why COVID-19 May Be a Major Blow to Globalization », Time, 5 Mars 2020 : <https://time.com/ 5796707/coronavirus-global-economy>.Pour une analyse contraire, v. Z. Karabell, « Will the Coronavirus Bring the End of Globalization? Don’t Count on It », The Wall Street Journal, 20 Mars 2020 : <https://on.wsj.com/2WZW9rP>.
22. Pour une analyse approfondie de cette crise, v. C. Lo, J. Nakagawa, T.-F. Chen (eds), The Appellate Body of the WTO and Its Reform, Springer, 2020.
23. OMC, Overview of Developments in the International Trading Environment. Annual Report by the Director-General (Mid-October 2018 to Mid-October 2019), 29 novembre 2019, WT/TPR/OV/22.
24. H. Von Der Burchard, J. Barigazzi Et K. Oroschakoff, « Here Comes European Protectionism », Politico, 23 decembre 2019 : <https://politi.co/39CruDH>.
25. C.Ting-Fang et L. LI, « The Great US–China Tech Decoupling: Where Are We Now? », Nikkei Asian Review, 30 décembre 2019 <https://s.nikkei.com/2UAwCE2>.
26. R.-D Kaplan, « Coronavirus Ushers in the Globalization We Were Afraid of », Bloomberg Opinion, 20 Mars 2020 :  <https://bloom.bg/2USsBKa>.