Croissance et changement climatique : les difficiles choix de Pékin

En matière de croissance d’abord, l’émergence de la Chine comme seconde puissance économique mondiale (et probablement première dans une poignée d’années) n’a été possible qu’avec une impressionnante augmentation de sa consommation en énergie, et plus spécifiquement en charbon, qui reste, à un peu moins de 60 %, de loin dominant dans le mix énergétique ¹ . En même temps que son économie croissait, les émissions en gaz à effet de serre (GES) du pays atteignaient des sommets et la Chine devenait le premier émetteur mondial dès 2004 ² . Mais, rattrapée par les conséquences environnementales et climatiques de sa croissance et des pressions en matière de sécurité énergétique, Pékin dut, à partir de la seconde moitié des années 2000, se mettre à investir massivement dans les énergies propres, les renouvelables et l’efficacité énergétique, développant ainsi un énorme marché pour ses entreprises, à la fois au niveau national mais aussi à l’international. Puis, pendant la première moitié des années 2010, la Chine a activement œuvré pour parvenir à l’Accord de Paris.

Pourtant, en parallèle, la Chine s’est illustrée depuis les années 2000 par une formidable accélération des investissements à l’étranger, notamment portée par des entreprises du secteur des énergies fossiles et par l’installation de centrales à charbon dans différents pays. En outre, Pékin peine à se défaire de cette addiction : l’équivalent de près de 247 GW de centrales à charbon (de quoi alimenter l’Allemagne en électricité) serait en cours de développement, contre la fermeture de seulement 9 GW ⁴ . En outre, la parenthèse de 2020, liée à la crise du Covid-19 et du gel de certaines activités, n’aura été que très passagère. Début 2021, on apprenait que les émissions chinoises n’avaient pas attendu longtemps pour repartir à la hausse, affichant plus 4 % durant le second semestre de l’année 2020, soit une augmentation de 1,5 % par rapport au total des émissions de 2019 ⁵ . Au total, la Chine émet un peu moins de 30 % de la totalité des GES de la planète.

Certes, on a vu au cours de l’histoire récente de timides mais nombreux signes d’une volonté politique de s’attaquer à ce problème, de manière de plus en plus directe. Pendant la première moitié des années 2000, Pékin avait étudié la possibilité de calculer son PIB vert, c’est-à-dire le PIB traditionnel auquel auraient été soustraits les pertes liées aux dommages environnementaux ⁶ . Malgré plusieurs travaux allant dans ce sens, le projet est resté lettre morte, jusqu’à l’annonce 15 ans plus tard de l’adoption en juin 2021 d’un indicateur équivalent par la ville de Shenzhen. Ce « Gross Ecosystem Product » comprend 19 indicateurs relatifs aux écosystèmes naturels (forêts, zones humides, océans, etc.) et artificiels (fermes, pâturages, etc.) ⁷ .

Les années 2000 n’en ont pas moins vu une montée en puissance des problématiques climat, abordées notamment sous l’angle de l’amélioration de l’efficacité énergétique, répondant également à des préoccupations de sécurité énergétique. Les différents plans quinquennaux se voient dans un premier temps (lors du 11ème plan, de 2006 à 2011) dotés d’objectifs d’intensité énergétique, soit énergie consommée par unité de PIB produite, qui en soi n’est qu’indirectement liée à une réduction des émissions, car elle ne suppose pas de réduction de la consommation en énergie ou d’utilisation de sources d’énergie décarbonées. Puis, en 2011, apparaît une cible de réduction de l’intensité carbone (qui n’est pas non plus une garantie de diminution absolue des GES), complétée en 2016 par de nouveaux objectifs absolus (voir Tableau 1). La protection de l’environnement apparaît même dans la pensée politique, avec l’apparition du concept (flou sur les plans théorique et politique) de « civilisation écologique », gravé dans le marbre de la Constitution de 2012 du Parti communiste chinois, qui prône la coopération sur le changement climatique et l’accélération de la transformation énergétique ⁸ .

Au niveau international, la Chine attend les années 2010 pour s’imposer comme une force motrice des négociations climat. Ainsi, la décennie 2000 se termine mal pour Pékin, avec l’échec de la conférence climat des Nations Unies organisées à Copenhague en 2009 (COP 15). La Chine y est pointée du doigt pour son manque de coopération ⁹ . Les choses évoluent avec l’approche de la COP 21, notamment grâce au travail avec l’administration Obama. Un premier accord entre les deux pays sur la réduction des gaz à effet de serre avant le COP 20 en 2014 permet l’émergence d’un nouveau leadership sino-américain sur le sujet et lance un signal international très fort, dont l’aboutissement sera l’Accord de Paris, signé en décembre 2015 ¹⁰ . Malheureusement, l’élection de Donald Trump et l’annonce du retrait des États-Unis de l’Accord de Paris viennent mettre à mal le tandem. Pendant l’ère Trump, la Chine joue un rôle plus ambigu, malgré la participation à plusieurs initiatives qui lui permettent de réaffirmer son rôle climatique sur la scène internationale : sommet ministériel avec le Canada et l’UE en septembre 2017, participation (et déplacement de Xie Zhenhua) au sommet global de l’action climatique à San Francisco en 2018 (organisé par le gouverneur de Californie Jerry Brown, et non pas l’État fédéral), ou encore rôle lors du sommet climat organisé par les Nations unies en 2019, lors duquel la Chine co-pilote une initiative sur les solutions basées sur la nature (telles que par exemple la reforestation ou l’expansion des prairies et zones humides) ¹¹ . En outre, la Chine doit aussi héberger un sommet des Nations unies sur la biodiversité à Kunming à l’automne 2021 (initialement prévu en 2020, ce dernier a dû être reporté à cause de la pandémie du Covid-19).

Si beaucoup espèrent que l’Union européenne va saisir le flambeau laissé par Obama et travailler avec la Chine sur les questions climatiques, celle-ci tempère les ambitions de Bruxelles, lui faisant comprendre que la coopération climatique passe après d’autres sujets considérés comme prioritaires. Aussi soumettra-t-elle son accord pour une déclaration sur le climat conjointe avec l’UE à la reconnaissance d’économie de marché – ce qui repoussera la finalisation de cette déclaration d’un an ¹² . La Chine adopte aussi une position plus coriace dans les négociations climatiques, revenant parfois sur des positions qu’on aurait cru abandonnées au profit de « l’esprit de Paris » qui permit le succès de la COP 21. Elle a notamment réutilisé la « responsabilité partagée mais différenciée », selon lequel les pays développés, dont l’empreinte carbone accumulée est la plus importante, doivent augmenter leur soutien aux pays en développement (dont la Chine) en matière de lutte contre le changement climatique ¹³ .

L’élection de Joe Biden à la Maison-Blanche et le retour des États-Unis sur la scène climatique viennent une nouvelle fois relancer la donne. Il est pour l’heure encore trop tôt pour évaluer l’éventuel réajustement chinois mais il est intéressant de voir que, très peu de temps après l’élection de Biden et la nomination de John Kerry comme envoyé spécial sur le climat, le négociateur chinois Xie Zhenhua est sorti de sa retraite pour reprendre des fonctions ¹⁴ . Xie avait travaillé avec Kerry dans le cadre de la préparation de l’Accord de Paris et c’est la seconde fois qu’il reprend ses anciennes fonctions alors qu’il était censé être parti en retraite. Reste que les premiers échanges entre les deux vieilles connaissances et les deux administrations n’ont officiellement pas permis d’obtenir à des résultats concluants ¹⁵ . Quoi qu’il en soit, on notera que l’UE peine à établir une relation privilégiée avec Pékin, qui reste plus sensible aux appels de Washington.

Un pragmatisme climatique de bon aloi et des priorités divergentes

La position chinoise reste tout aussi complexe au niveau national, la lutte contre le changement climatique restant soumise aux impératifs de croissance. Pendant le maoïsme, fort de l’influence soviétique, la Chine cherchait à utiliser la nature et ses ressources pour développer son appareil productif. Cette tendance s’est accélérée en même temps que la croissance du pays, dans les années 1980. Le pays s’est donc développé sans vraiment considérer l’impact de sa croissance sur l’environnement et encore moins le climat, en s’appuyant sur ses réserves en charbon et en développant son industrie lourde. La question au début des années 2020 est de savoir si les objectifs de croissance du pays peuvent vraiment être compatibles avec le pic des émissions de GES en 2030 ou la neutralité carbone annoncée pour 2060. Or, le nouveau plan quinquennal qui doit couvrir la première moitié de la décennie doit encore être précisé et ne répond pas encore, à l’heure de la rédaction de cet article, à ces questions. Les experts divergent d’ailleurs sur la lecture des nouveaux objectifs chinois ¹⁶ . Par ailleurs, en 2020, la Chine a encore l’équivalent de 247 GW de centrales à charbon en construction, soit plus de la capacité totale des États-Unis, ce qui va rendre difficile la réalisation de ces objectifs carbone ¹⁷ .

Sans surprise, la politique développementaliste de Pékin n’est pas sans générer des tensions et désaccords au sein même du gouvernement et oblige parfois les dirigeants à marcher sur une corde raide. D’abord, les questions environnementales ou climatiques peuvent menacer l’ordre social : on l’a vu dans les années 2000 avec la multiplication de mouvements de protestation visant la pollution des cours d’eau, des lacs, ou encore la dégradation sans précédent de la qualité de l’air ¹⁸ . Plus récemment, en 2019, d’importantes (et rares) manifestations ont eu lieu dans la ville de Wuhan pour protester contre le projet d’une usine d’incinération de déchets ¹⁹ . À l’inverse, le pays a besoin du maintien d’une croissance rapide pour continuer à absorber le nombre de jeunes diplômés arrivant sur le marché du travail ou plus généralement pour maintenir la paix sociale.

Le gouvernement doit donc se livrer à l’exercice périlleux de continuer à promouvoir la croissance, tout en préservant le climat. Cela se traduit entre autres par des mesures visant à parvenir à une « croissance verte », notamment via des soutiens aux technologies dites elles aussi vertes : énergies renouvelables, véhicules électriques, séquestration du carbone, etc. Reste que le consensus sur ces sujets n’est parfois que de façade et peut parfois se fissurer, comme on l’a par exemple vu avec Lou Jiwei, ancien ministre des finances qui s’est récemment et publiquement inquiété des conséquences que les réformes environnementales avaient sur la croissance. Ses inquiétudes trouvent un fort écho auprès des gouvernements locaux, qui rechignent parfois à appliquer les directives de Pékin ²⁰ .

Ces contradictions se retrouvent également en matière de politique étrangère. La Chine a placé le principe de non-ingérence au centre de ses relations extérieures et – malheureusement – les questions climatiques ne semblent pas échapper à cette règle ²¹ . Pékin, à travers ses Nouvelles routes de la soie, peut donc aussi bien vendre des éoliennes que des centrales à charbon, comme elle le fait à des pays tels que le Pakistan et aux portes de l’UE, ce qui n’est pas sans inquiéter Bruxelles ²² .

Une position intenable à terme… ?

Reste que le monde évolue, le changement climatique s’accélère et les positions chinoises, héritées des dernières décennies, sont de plus en plus difficiles à tenir. Nous avons cité l’impact négatif qu’a eu l’échec de la COP 15. Cette tendance pourrait s’accélérer. En septembre dernier, la Chine a réagi en annonçant un objectif de neutralité carbone à l’horizon 2060 et le pays cherche aussi activement à diminuer la dépendance de son économie au charbon. Au-delà de ces annonces, les évolutions institutionnelles du pays pourraient amorcer un changement de paradigme : ainsi, on a pu voir en 2019 le renforcement du Ministère de l’environnement (rebaptisé Ministère de l’Écologie et de l’Environnement, MEE), au détriment de la toute puissante Commission en charge de la planification économique et du développement (National Development and Reform Commission, NDRC) ²³ . En outre, ce même MEE a récemment publié une liste noire des projets les plus polluants de l’initiative des Nouvelles routes de la soie, demandant aux banques chinoises de ne plus soutenir les investissements qui y sont destinés. Certains y voient le signe d’une possible interdiction des investissements à l’étranger dans le charbon ²⁴ . Enfin, si la Chine ne connaît pour l’heure pas de mouvements de jeunes du type Fridays for Future, des protestations pourraient se multiplier à l’avenir, alors que les effets du changement climatique se font sentir ²⁵ .

Les positions climatiques nationales et internationales de la Chine peuvent paraître déroutantes. Si l’on s’en tient aux annonces, on pourrait croire que Pékin accélère la lutte contre le changement climatique. Cependant, la réalité semble bien plus mitigée. Les dirigeants cherchent à concilier des objectifs qui paraissent divergents, voire contradictoires : promouvoir une société bas-carbone tout en maintenant une forte croissance économique, permettant de maintenir un bas taux de chômage et d’enrichir la population, le tout afin de maintenir la paix sociale. Si Pékin parvient à concilier ses objectifs, alors elle aura réussi à résoudre l’équation souvent donnée comme impossible de la croissance verte.

1. Reuters Staff, « Coal’s share of China energy mix falls to 57.7% in 2019 – stats bureau » Reuters, 2020.
2. « How is China Managing its Greenhouse Gas Emissions », China Power, 2018, mis à jour en août 2020.
4. Global Energy Monitor, Sierra Club, CREA et al. « Boom and Bust 2021. Tracking the Global Coal Plant Pipeline » Global Energy Monitor, 2021 et « Analysis : China’s CO2 emissions surged 4% in second half of 2020 », Carbon Brief, 2021./note].

   Ce papier cherche à montrer comment la Chine est contrainte d’avancer sur les questions climatiques, malgré des pressions contraires, principalement en matière de croissance économique.

   La Chine, acteur majeur du climat

   Depuis 2004, Pékin est donc le premier émetteur de GES de la planète, surclassant les États-Unis. Si ses émissions semblaient avoir atteint un palier en 2013 – 2014 oscillant autour 9,80 gigatonnes émises par an, elles sont reparties à la hausse en 2017 avec 9,84 gigatonnes et n’ont cessé de grimper depuis. À titre de comparaison, cette même année 2017, le total des émissions de la planète s’élevait à 34,74 gigatonnes, dont 5,27 pour le second plus grand émetteur, les États-Unis ³ China Power, op. cit. Voir aussi l’Infographie préliminaire intitulée « Préambule : données chinoises », page 8.

5. Carbon Brief, op. cit.
6. « Le PIB vert, si proche et si loin », China Analysis, Asia Centre, n°9, 2006.
7. « China’s tech hub Shenzhen moves ahead with GDP alternative that measures value of ecosystem goods and services », South China Morning Post, 2021.
8. H. Wang-Kaeding, « What does Xi Jinping’s New Phrase ‘Ecological Civilization’ Mean », The Diplomat, 2018.
9. « How do I know China wrecked the Copenhagen deal? I was in the room », The Guardian, 2009.
10. « Changement climatique : la Chine règne-t-elle désormais sur les COP ? » Asialyst, 2017.
11. Reuters Staff, « China to tackle climate change with ‘nature-based solutions’ », Reuters, 2019.
12. T. Voïta, « 4 défis que devra relever la Chine pour être un partenaire fiable dans la lutte contre le changement climatique », Huffington Post, 2018.
13. Ibid et Asialyst , op. cit.
14. « Climate veteran Xie Zhenhua returns as China’s special envoy », Climate Home News, 2021.
15. « Big thing : The fraught US – China climate relationship », Axios Generate, 2021.
16. « Q&A : What does China’s 14th ‘five year plan’ mean for climate change ? », Carbon Brief, 2021.
17. Global Energy Monitor (GEM), Centre for Research on Energy and Clean Air (CREA) « China Dominates 2020 Coal Plant Development », Briefing, 2021.
18. [ndlr] Voir entre autres « China blames growing social unrest on angst over pollution », The Guardian, 2007. Y. Deng, G. Yang, « Pollution and Protest in China : Environmental Mobilization in Context », The China Quarterly, 2013.
19.  « China has made major progress on air pollution. Wuhan protests show there’s still a long way to go », CNN, 2019.
20.  M. Velinski, « China’s Ambiguous Positions on Climate and Coal », Éditoriaux de l’IFRI, 2019.
21. K.S. Gallagher, R. Bhandary et al., « Banking on coal? Drivers of demand for Chinese overseas investments in coal in Bangladesh, India, Indonesia and Vietnam », Energy Research & Social Science, 71, 2021.
22. « China pivots to old ally Pakistan for coal after Australia spat », Nikkei Asia, 2020 ; « Why the Balkans is struggling to kick coal », China Dialogue, 2020.
23. M. Velinski, op. cit.
24. « Belt and Road pollution blacklist discourages fossil fuel investments », Financial Times, 2020 ; « China’s environment ministry floats ‘ban’ on coal investment abroad », Climate Home News, 2020.
25. Seule une activiste, Howey Ou est officiellement membre du mouvement. Voir « Einsame Aktivistin in China gibt nicht auf », Energie Zukunft, 2020.