En 2016, les élections à la Chambre des députés de Berlin avaient donné lieu à une réorganisation de la situation politique régionale. La Grande coalition au pouvoir avait connu un mandat marqué par des crises : sa gestion de la crise des réfugiés, des affaires de corruption et les retards dans l’ouverture de l’aéroport Berlin-Brandebourg avaient suscité de nombreuses critiques à l’encontre du gouvernement régional. Dans les urnes, la coalition avait vu son soutien s’effondrer : ensemble, les deux anciens « grands partis » n’avaient obtenu que 39,2 % des voix ; la CDU (PPE) avait même atteint un niveau historiquement bas au niveau national, tandis que le SPD (S&D) obtenait le mandat gouvernemental le plus étroit de l’après-guerre avec 21,6 % des voix. De son côté, l’AfD (ID) avait fait pour la première fois son entrée à la Chambre des députés (Niedermayer 2017). Une coalition gouvernementale « rouge-rouge-verte » entre SPD (S&D), Verts (Verts/ALE) et le parti de gauche radicale Die Linke (GUE/NGL) avait vu le jour — la deuxième du genre au niveau d’un Land, et la première sous la direction du SPD. En décembre 2016, Michael Müller (SPD) avait finalement été réélu maire de Berlin (Niedermayer 2017), poste qu’il avait repris à son collègue Wowereit en 2014. Ainsi, malgré des pertes considérables, le SPD berlinois a continué à diriger le gouvernement du Land. Il a participé à ce gouvernement sans interruption depuis 1989.

Contexte politique, campagne électorale et vote

Les Berlinois se sont montrés critiques envers le travail du Sénat ¹ rouge-rouge-vert tout au long de la législature 2016-2021. L’année de sa réélection, le taux d’approbation de Müller a chuté de plus de 50 % à un peu moins de 30 % (Fahrun 2021). Les sondages se sont ensuite légèrement améliorés, mais Müller est resté durablement l’un des ministres-présidents les plus impopulaires d’Allemagne (WDR 2019). La satisfaction vis-à-vis de la politique de gestion de crise du Sénat était également particulièrement faible : en 2020, le Sénat berlinois était le troisième gouvernement régional allemand le moins apprécié dans ce domaine (Kühne et al. 2020 : 7) ; au début de l’année de 2021, le taux de soutien au gouvernement du Land s’est même encore dégradé (Fahrun 2021).
Début 2020, Müller a annoncé qu’il profiterait des prochaines élections berlinoises pour passer de la politique régionale à la politique fédérale (Schütze 2020). Franziska Giffey, alors ministre fédérale de la Famille, des Personnes âgées, des Femmes et de la Jeunesse et ancienne maire de Neukölln, ainsi que Raed Saleh, membre de la Chambre des députés, ont été élus à sa place à la coprésidence de la section SPD de Berlin (Kiesel 2020). Enfin, en avril 2021, Giffey a été nommée tête de liste du SPD pour les prochaines élections à la Chambre des députés (FAZ 2011).
Le fait que Giffey ait été au centre d’accusations de plagiat a suscité des critiques. Lorsqu’il s’est avéré à la mi-mai 2021 qu’une procédure d’examen lancée fin 2020 aboutirait à l’annulation de son titre de docteur (FU Berlin 2021), Giffey a démissionné de son poste de ministre (Spiegel 2021). Soutenue par son parti, elle a néanmoins décidé de se lancer dans la campagne électorale berlinoise.
À la veille de l’élection, la popularité de Giffey était nettement plus faible que celle de son prédécesseur. Seuls 36 % des sondés la soutenaient dans une élection directe (virtuelle) au poste de maire, contre 53 % en 2016 pour Müller. Toutefois, ses principaux adversaires, Kai Wegner (CDU) et Bettina Jarasch (Verts), étaient encore moins populaires qu’elle, avec respectivement 17 % et 12 % (Infratest dimap 2021b).
Parallèlement aux élections à la Chambre des députés, Berlin votait le 26 septembre 2021 pour les élections au Bundestag allemand, les élections aux assemblées de district de Berlin ainsi que l’initiative populaire (non contraignante) « Exproprier Deutsche Wohnen & co. ». Cette initiative demande l’expropriation des grandes sociétés immobilières et la socialisation de leurs logements afin de lutter contre la hausse des loyers. Des doutes existent cependant quant à la constitutionnalité du projet ; le « plafonnement des loyers » adopté par le Sénat en 2020 avait été annulé en 2021 par une décision de la Cour constitutionnelle fédérale (BVerfG 2021). La Gauche (GUE/NGL), les Verts (Verts/ALE) et les jeunes socialistes ont soutenu l’initiative; le SPD, la CDU et le FDP s’y sont opposés. Le thème de la pénurie de logements, qui était déjà depuis longtemps au centre de la politique du Land de Berlin, a ainsi été encore davantage mis au premier plan.
Cependant, le logement n’a pas été le seul thème de la campagne électorale. Dans les sondages réalisés le jour des élections, les thèmes de l’environnement et du climat (20 %), de la sécurité sociale (17 %) et de l’économie et du travail (16 %) ont même été plus souvent cités que le thème du logement (15 %) comme le thème le plus important des élections (Infratest dimap 2021b).
En matière de politique climatique, le SPD a fait la promotion d’un « Social-Green-Deal » et souhaitait la neutralité climatique totale pour 2050. Die Linke et la CDU ont cité 2040 comme horizon, les Verts 2035. Les Verts ont été le seul parti à proposer de faire du centre-ville une zone zéro-émissions d’ici 2030. De leur côté, les partis de centre-droit et l’AfD ont surtout misé sur plus d’espaces verts et des bâtiments mieux rénovés.

Dans les domaines économique et social, le SPD a proposé une augmentation du salaire minimum régional à 13€, la CDU une baisse de la taxe professionnelle, et le FDP plus de réduction de la bureaucratie ainsi que la simplification des procédures auxquels font face les créateurs d’entreprise. La Gauche a de son côté proposé la création d’une holding industrielle publique. Le SPD souhaitait un développement du projet pilote « revenu de base solidaire » pour les chômeurs de longue durée, les Verts un nouveau projet pilote pour un revenu de base inconditionnel. Enfin, du côté de l’AfD, on prônait un « frein à l’État social », une réduction de la bureaucratie et davantage d’investissements publics ² .
A partir de 2018, ce sont surtout les Verts qui ont dominé les sondages. Ce n’est qu’au début de la pandémie de Covid-19 que la CDU a connu un regain de popularité, qui s’est toutefois à nouveau essoufflé en 2021. Les Verts sont redevenus la première force politique dans les enquêtes d’opinion, avant d’être dépassés par le SPD au milieu de l’année 2021. Cette dynamique a coïncidé avec une évolution similaire au niveau fédéral, favorisée notamment par la grande popularité de la tête de liste du SPD au niveau fédéral, Olaf Scholz (Schmitt-Beck 2021).
Le jour du scrutin, un nombre inhabituellement élevé d’irrégularités a été signalé. La directrice des élections du Land a fait état de « retards dans l’envoi des documents de vote par correspondance », de « bulletins de vote erronés ou manquants», d’« interruption[s] des opérations de vote », de longues attentes et de fermetures tardives, qui ont touché 9 % des bureaux de vote de Berlin (RND 2021). La direction électorale du Land, le directeur fédéral des élections ainsi qu’une trentaine de particuliers ont déposé des recours (Merkur 2021). Début février, la Cour constitutionnelle de Berlin a envoyé les documents de la procédure à 740 personnes concernées pour recueillir leurs avis. Celles-ci ont jusqu’à fin mars 2022 pour présenter leurs observations (Berlin 2022).

Analyse des résultats

Le 26 septembre 2021, la coalition rouge-rouge-verte en place a été confirmée dans ses fonctions. Son pourcentage total de voix a légèrement augmenté par rapport à 2016, passant de 52 % à 53 % des deuxièmes3 voix ; le SPD est resté la première force à la Chambre des députés. Contrairement à ce qui se passe au niveau fédéral, on ne peut toutefois guère parler d’une victoire électorale des sociaux-démocrates. En effet, au sein du centre-gauche, une dynamique claire en faveur des Verts s’est manifestée. Alors que ces derniers ont obtenu leur meilleur résultat historique (18,9 %, +3,7 points de pourcentage [pp]), le SPD a subi un léger recul (21,4 %, -0,2 pp) et La Gauche un recul modéré (14,0 %, -1,6 pp) de ses parts de voix. En plus de la victoire arithmétique, les Verts ont fêté une victoire symbolique en dépassant à la fois la CDU et La Gauche pour devenir la deuxième force politique à Berlin. Avec 21,4 %, le score du SPD est le plus faible jamais obtenu par le vainqueur d’une élection régionale dans l’histoire de l’Allemagne contemporaine.
En 2016, le centre-droit avait atteint un niveau historiquement bas (CDU : 17,6 %, FDP : 6,7 %). En 2021, il n’a enregistré qu’un rebond modeste : la CDU a réuni 18,1 % des voix (+0,5 pp), le FDP 7,2 % (+0,5 pp).
L’AfD est le seul grand parti dont les résultats accusent une forte baisse ; il perd près de 40% de son électorat pour s’établir à 8,0 % (-6,2 pp) – une évolution certes commune à toutes les élections régionales de l’année, mais qui est la plus marquée à Berlin. Aucun des autres partis en lice n’a réussi à franchir la barre des cinq pour cent nécessaires pour obtenir des sièges. Le Parti de protection des animaux (2,2%, +0,3 pp), le PARTEI (1,8%, -0,1 pp), le parti « dissident » dieBasis (1,3%, nouveau), le parti fédéraliste européen Volt (Verts/ALE, 1,1%, nouveau), ainsi que l’équipe Todenhöfer (1,0%, nouveau) ont obtenu plus d’un pour cent des deuxièmes voix. Le nombre effectif de partis (Laakso & Taagepera 1979), qui quantifie la fragmentation du système de partis, était de 6,81 (2016 : 6,63) ; cette augmentation modérée de l’indicateur malgré l’émergence de nouveau partis est surtout due à la faible part électorale de ceux-ci ainsi qu’au recul de l’AfD.
Le taux de participation a atteint 75,7% (+8,8 pp), son plus haut niveau depuis 1995. Le fait que les élections berlinoises se soient déroulées en même temps que les élections fédérales pour la première fois depuis 1990 a sans doute largement contribué à cette participation inhabituellement élevée. Cet effet s’est également fait sentir en Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, où les élections régionales ont eu lieu le même jour.
Finalement, l’initiative « Exproprier Deutsche Wohnen & co. » a été adoptée avec 59,1 % des voix (participation : 73,5 %). Cependant, selon les sondages, seule une minorité de Berlinois (35 %) désire réellement que l’expropriation soit mise en œuvre comme le demande le comité d’initiative, tandis qu’une proportion plus importante de l’électorat (48 %) souhaite d’autres mesures. Il semblerait que de nombreux électeurs aient soutenu l’initiative avant tout pour sa valeur symbolique (Infratest Dimap 2021b).

Flux électoraux

L’analyse des flux électoraux ³ permet une compréhension plus précise de la dynamique électorale berlinoise. Nous relèverons quatre tendances marquantes, à savoir a) la grande volatilité au sein de l’électorat de centre-gauche, b) le succès particulier des Verts parmi les néo-votants et les néo-Berlinois, c) l’influence du comportement électoral des anciens abstentionnistes sur le résultat final et d) le report de nombreux électeurs de l’AfD vers le centre-droit, mais aussi vers de nouveaux partis protestataires.

a) Les électeurs berlinois de centre-gauche qui ne sont pas décédés et n’ont pas quitté le Land depuis 2016 sont restés fidèles à la coalition à 83 %. Son taux de rétention des électeurs est ainsi clairement supérieur à celui du centre-droit (73 %) et de l’AfD (58 %). Cependant, cette stabilité vis-à-vis l’extérieur s’est accompagnée d’une forte instabilité au sein de la coalition. Seuls 64 % des personnes ayant voté pour le SPD en 2016 ont fait le même choix en 2021, contre respectivement 37 % et 30 % des électeurs des Verts et de La Gauche. Un « échange d’électeurs » remarquable a eu lieu entre la Gauche et les Verts : parmi les anciens électeurs de La Gauche et des Verts, le nombre des personnes passées en 2021 à l’autre parti est plus grand (42 % et 38 %) que celui des personnes ayant reproduit le même choix. Ce sont surtout les Verts qui ont profité de ces dynamiques internes, tandis que la majorité des pertes de La Gauche se faisaient au profit de ses partenaires de coalition.

b) La raison du succès des Verts se trouve également en dehors de la coalition. Les Verts arrivent en effet en première place parmi les néo-votants et les néo-Berlinois. Parmi les néo-votants, ils obtiennent 25% des voix exprimées (SPD : 20 %, La Gauche : 18 %), et même 31 % parmi les personnes nouvellement arrivées à Berlin (SPD : 19 %, CDU : 16 %). Comme ce dernier groupe est trois fois plus important que le premier, sa contribution nette est nettement plus élevée : les Verts ont gagné 30000 électeurs grâce aux migrations internes, contre seulement environ 11000 du fait des dynamiques générationnelles (décès et néo-votants), ce qui correspond respectivement à environ 1,6% et 0,6% des suffrages exprimés.

c) L’augmentation soudaine de la participation électorale a surtout profité au SPD et à la CDU. Parmi les 700000 anciens abstentionnistes qui ont voté, 26 % ont voté pour le SPD, 16 % pour la CDU, 14 % pour les Verts et 13 % pour la gauche. Un pourcentage élevé (20 %, environ 43000 personnes) a soutenu d’autres partis. L’offre du parti de la mouvance anti restrictions sanitaires dieBasis et des Électeurs libres, qui s’adresse en particulier aux déçus de la politique (Politikverdrossene, cf. Arzheimer 2013) et aux critiques des mesures Corona, pourrait expliquer une partie de cette tendance.

d) Plus de 50 % des électeurs qui ont voté pour l’AfD en 2016 ont voté différemment ou n’ont pas voté en 2021. Environ 8 % d’entre eux sont décédés, 8 % supplémentaires ont déménagé. Environ un électeur de l’AfD sur cinq vivant encore à Berlin est passé au centre-droit, un sur dix à un autre parti ; seuls 2 % n’ont pas voté. Le recul de l’AfD n’est donc pas un signe de démobilisation de l’électorat de l’AfD au sens d’une tendance accrue à l’abstention ; il résulte plutôt de l’effet combiné du changement démographique (-32000 voix nettes), de la migration des électeurs vers les partis de centre-droit (-27000) et du succès d’autres partis, et notamment des partis protestataires (-16000).

Analyse socio-démographique

Comme lors de toutes les autres élections allemandes de 2021, on a pu observer une corrélation claire entre le comportement électoral et l’appartenance générationnelle. Le SPD et la CDU ont dominé chez les plus de soixante ans, tandis que les jeunes générations ont davantage plébiscité les Verts. Quant à la popularité du parti La Gauche parmi les jeunes électeurs, elle fait figure de spécificité berlinoise ; en 2021, le parti a même réussi à améliorer ses résultats dans les classes d’âge les plus jeunes.
Les effets générationnels fournissent une explication partielle à l’« échange d’électeurs » entre La Gauche et les Verts décrit ci-dessus, qui demande toutefois à être confirmée par d’autres données : les flux des Verts vers La Gauche pourraient être principalement dus aux jeunes électeurs qui cherchaient une alternative de gauche aux Verts lors de cette élection, alors que dans le même temps, de nombreux électeurs de gauche plus âgés se sont tournés vers les Verts.
Des tendances claires apparaissent également en ce qui concerne les catégories professionnelles et le niveau d’éducation. Ainsi, l’AfD est la deuxième force chez les ouvriers avec 17 % (indépendants : 5 %). L’électorat des Verts se compose presque exclusivement de personnes ayant un « niveau d’éducation élevé » (part pour les personnes ayant un « niveau d’éducation élémentaire » : 4%), tandis que les personnes ayant un « niveau d’éducation élémentaire » votent plus volontiers pour le SPD (34%) et l’AfD (15%).
Le rapport entre le genre et le choix du parti est beaucoup plus équilibré. Ce n’est que pour l’AfD (hommes : 9 %, femmes : 6 %) et le FDP (hommes : 8 %, femmes : 6 %) que la différence entre les pourcentages de voix des partis parmi les électeurs/trices féminins et masculins dépasse 25% de leur part de voix totale. Alors qu’en 2016, les femmes étaient encore nettement surreprésentées parmi l’électorat des Verts (différence : 4 pp, soit 25 % sur un total de 15,2 %), en 2021, la différence a presque diminué de moitié (différence : 3 pp, soit 16 % sur un total de 18,9 %).

Analyse géographique

Parmi les 78 mandats directs disponibles, le SPD a remporté 26 sièges, les Verts 23, la CDU 21, La Gauche 6 et l’AfD 2. Des schémas géographiques clairs se dégagent : les Verts ont obtenu la plupart de leurs mandats directs dans le centre de Berlin, le Parti de gauche à l’est du centre-ville, et l’AfD à l’Est, à Marzahn-Hellersdorf. Les bastions de la CDU se trouvent à la périphérie ouest, nord et nord-est, tandis que le SPD domine dans un anneau entre le centre et la périphérie ainsi que dans le sud-est. En 2016, les équilibres étaient différents : Les Verts avait remporté nettement moins de circonscriptions, tandis que la plupart des circonscriptions de la partie est de la ville étaient dominées par La Gauche ou l’AfD.

Une analyse en composantes principales des résultats fait apparaître deux tendances différentes. D’une part, le vote vert et le vote de gauche sont surreprésentés dans le centre-ville. Cela se fait surtout au détriment de la CDU, mais aussi du SPD, de l’AfD et du FDP. D’autre part, il existe toujours une division ouest-est qui correspond encore en de nombreux endroits à l’ancien tracé du mur : à l’est, la gauche et l’AfD sont surreprésentés ; à l’ouest, c’est le cas des Verts, de la CDU et du FDP. A cet égard, quatre circonscriptions situées au centre (à Mitte, Friedrichshain et Prenzlauer Berg) font figure d’exception : malgré leur situation géographique «à l’est», elles présentent un comportement électoral clairement «occidental».

Une analyse en clusters confirme la tripartition de Berlin en une partie occidentale, une partie orientale et une partie centrale. Dans le cluster occidental, la CDU domine avec 28 %, suivie par le SPD avec 25 %. Dans le cluster oriental, le SPD est en tête avec 21 %, suivi de La Gauche avec 18 %. Dans le cluster central, composé de la plupart des circonscriptions du centre-ville et de quelques zones limitrophes, les Verts dominent avec 28 %, suivis de La Gauche avec 20 % et du SPD avec 18 %. Le gouvernement berlinois dispose d’une majorité absolue surtout dans le centre-ville et dans certaines parties de Treptow-Köpenick. On peut donc dire sans exagérer qu’à Berlin, le centre gouverne la périphérie.

Conséquences de l’élection

Après une dizaine de jours de consultations exploratoires, Giffey a déclaré le 14 octobre son souhait de poursuivre la coalition rouge-rouge-verte (Spiegel 2021b). Le contrat de coalition a été présenté le 29 novembre 2021 (Koalitionsvertrag 2021), adopté en décembre par les trois partis, et le 21 décembre, Giffey a été élue maire de Berlin en séance plénière et a prêté serment (Zeit 2021). Le nouveau Sénat comprend, outre Giffey, 4 sénateurs/trices du SPD, trois issus des Verts et trois de La Gauche, dont les maires-adjoints Bettina Jarasch (Bündnis 90/Die Grünen) et Klaus Lederer (Die Linke). L’équilibre entre les partis reste donc inchangé par rapport au Sénat sortant Müller II.
Toutefois, cette stabilité apparente cache les changements structurels profonds à l’œuvre dans la politique berlinoise. La forte dynamique des Verts, qui ont encore augmenté leurs parts électorales et profitent largement de la mutation démographique, est évidente. Celle-ci est typique des grandes villes d’Europe occidentale, comme l’ont montré par exemple les élections municipales françaises de 2020. Le FDP et surtout La Gauche font également de très bons scores parmi les jeunes électeurs. En revanche, l’ancienne domination du SPD s’érode à vue d’œil : celui-ci n’a pu sauver sa première place en 2021 que grâce aux voix des générations plus âgées, à la participation électorale plus élevée et à d’autres « effets de contamination » positifs du fédéral sur le régional.
Compte tenu de la faiblesse du centre-droit et de sa concentration dans les arrondissements périphériques, seules des coalitions à gauche du centre (incluant le cas échéant le FDP) sont envisageables à Berlin. Dans un paysage politique fortement fragmenté, où le choix partisans suivent des schémas géographiques et sociodémographiques clairs, cette évolution entraîne de nouveaux défis démocratiques.
Le 26 septembre, l’attention de l’opinion publique allemande et européenne s’est surtout portée sur les élections au Bundestag. Restées dans l’ombre, les élections à la Chambre des députés n’ont eu que peu d’influence sur le climat politique en dehors de Berlin. Pour l’instant. Car la Cour constitutionnelle de Berlin doit encore rendre sa décision dans la procédure en cours – une décision qui pourrait, le cas échéant, avoir des conséquences bien au-delà de la capitale.

Références

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Programmes électoraux et contrat de coalition

SPD (2021). Ganz sicher Berlin. SPD Landesverband Berlin. En ligne.
Grüne (2021). Grünes Licht für Morgen. Bündnis 90/Die Grünen Berlin. En ligne.
CDU (2021). Unser Berlin. Mehr geht nur gemeinsam. CDU Berlin. En ligne.
Linke (2021). rot. radikal. realistisch. Die Linke Berlin. En ligne.
AfD (2021). Berlin. Aber normal. AfD Berlin. En ligne.
FDP (2021). Regierungsprogramm. Holen wir uns die Zukunft. FDP Berlin. En ligne.
Koalitionsvertrag (2021). Zukunftshauptstadt Berlin. En ligne.

1. Nom donné au gouvernement berlinois.
2. Concernant les programmes électoraux, voir SPD (2021), Grüne (2021), CDU (2021), Die Linke (2021), AfD (2021), FDP (2021).
3. On s’appuiera dans cette partie sur les estimations d’Infratest dimap (2021b).