Éviter un Requiem pour l'OMC

Il y a 25 ans, le Cycle d’Uruguay aboutissait aux accords de Marrakech (avril 1994) et donnait naissance à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995. Depuis, si l’Organisation s’est révélée relativement efficace dans la surveillance de la mise en œuvre des accords multilatéraux conclus lors du Cycle d’Uruguay – à quelques exceptions notables près, comme l’accord sur la facilitation des échanges et l’accord sur les technologies de l’information – ses membres ne sont pas parvenus à conclure de nouveaux accords pour libéraliser le commerce des biens et des services.

Cet échec a eu de graves répercussions : d’une part, l’attention de nombreux membres s’est déplacée vers la coopération commerciale bilatérale et régionale et, d’autre part, l’OMC n’a pas joué un rôle significatif dans le désamorçage et le traitement du conflit commercial entre les États-Unis et la Chine. L’Organisation était largement absente durant les premières étapes de la pandémie mondiale du Covid-19 alors même que de nombreux membres avaient recours à l’imposition unilatérale de restrictions à l’exportation de fournitures médicales et d’équipements de protection individuelle. Les voix s’élevant en faveur d’une meilleure coopération dans le commerce des vaccins ¹ , du soutien aux chaînes de valeur mondiales produisant des fournitures essentielles ² ou d’un accord pour régir les restrictions pendant cette crise mondiale de santé publique ³ , sont restée inaudibles et à ce jour, aucun nouvel accord sur ces questions n’a été envisagé ⁴ .

Sans progrès notable dans le rétablissement du rôle de l’OMC en tant que forum de coopération sur le commerce, il est peu probable que l’Organisation puisse à l’avenir jouer un rôle significatif en aidant à résoudre les principales tensions commerciales entre les grandes puissances commerciales et à orienter l’utilisation du commerce et de la politique commerciale pour remédier aux défaillances du marché mondial (changement climatique) et aider les gouvernements membres à identifier et à mettre en œuvre de bonnes pratiques réglementaires pour soutenir les objectifs de développement durable.

Quelles priorités de réforme pour l’OMC

Bien que de nombreux membres de l’OMC aient tendance à voir les choses du point de vue des « États-Unis » ou de la « Chine », il est important de reconnaître que la nécessité d’une coopération internationale s’étend à toute une série de domaines qui sont importants pour un large échantillon des membres de l’OMC. La question de savoir s’il existe une volonté politique de s’engager à nouveau sur le plan multilatéral et de poursuivre la réforme de l’OMC est ouverte. Nous examinerons cinq domaines de réforme de l’OMC : (1) la révision des pratiques de travail de l’organisation ; (2) le suivi et l’évaluation ; (3) la préparation de la négociation de nouveaux accords ; (4) la réforme du système de règlement des différends de l’OMC ; et, enfin et surtout, (5) la résolution de ce que Wu a appelé ⁵ le problème « Chine Inc. » ⁶ .

1. Pratiques de travail

Une prise de décision par consensus et un modèle de gouvernance axé sur ses membres ont réduit l’efficacité de l’OMC ⁷ . Bien qu’elles soient appropriées pour l’adoption de résultats lors de négociations de fond, les pratiques de travail de l’OMC ont été utilisées abusivement par les membres pour entraver le fonctionnement des organes de l’OMC. Une distinction mérite ici d’être faite entre les activités quotidiennes des organes de l’OMC et la négociation et l’adoption de règles de fond. Le consensus légitime les décisions sur les questions de fond, mais il ne devrait pas permettre aux pays de bloquer des accords qui ne lient que les signataires. Le consensus ne devrait pas non plus s’appliquer à des questions telles que la fixation de l’ordre du jour des réunions des comités de l’OMC ⁸ . L’accroissement de l’interaction avec les parties prenantes et l’ouverture de l’OMC à une plus grande participation des entités non gouvernementales sont des champs importants de réforme.

2.  De la notification et de l’examen au suivi et à l’évaluation

En l’état actuel des choses, le suivi est confié aux membres, qui fournissent des informations par le biais de notifications, complétées par la préparation par le Secrétariat de l’OMC d’examens périodiques des politiques commerciales (EPC) pour tous les membres. Les notifications croisées des subventions chinoises par les États-Unis, par exemple, montrent clairement que le processus de notification donne une image (très) incomplète dans certains domaines de la politique commerciale ⁹ . Le suivi indépendant effectué par l’initiative Global Trade Alert révèle un nombre de subventions beaucoup plus élevé. Bien que de nombreuses subventions soient supprimées chaque année, les mesures nuisibles introduites sont plus nombreuses que celles qui sont supprimées, et l’écart se creuse (figure 1 ¹⁰ ). Le secrétariat de l’OMC devrait être chargé de compiler les informations accessibles au public sur les politiques nationales ¹¹ . Le besoin va au-delà des subventions, et inclut les politiques affectant l’investissement et le commerce des services et les flux de données transfrontaliers. En ce qui concerne les services, par exemple, l’OMC ne communique des données que pour un sous-ensemble de ses membres ¹² .

L’OMC ne peut pas externaliser cette fonction essentielle mais gagnerait à coopérer avec d’autres organisations dans cet effort (FMI, Banque mondiale, CNUCED, CCI et OCDE).  Le groupe de travail du G20 sur le commerce et l’investissement, auquel participent toutes ces organisations, pourrait constituer un point de convergence pour cette collaboration.

3.  Négocier à nouveau

En 2020, le groupe d’Ottawa a demandé une analyse des mesures adoptées en réaction au Covid-19 ¹³ . Le Secrétariat de l’OMC n’a pas le droit de se prononcer sur la conformité des politiques aux règles de l’OMC, et n’est pas chargé d’évaluer les effets ex post des accords de l’OMC ou les retombées transfrontalières. Fiorini et al. ont constaté que l’évaluation – distincte du suivi – était classée en dernier lieu comme une priorité pour la prochaine DG ¹⁴ . Créer plus d’espace pour que le Secrétariat puisse analyser les effets économiques mondiaux des politiques affectant les conditions de concurrence sur les marchés, en coopérant avec d’autres institutions, aiderait à déterminer si les politiques provoquent des retombées (spillovers) de nature systémique ¹⁵ . Le recours accru aux « sessions thématiques » des organes de l’OMC –auxquelles des acteurs extérieurs sont invités à participer et dont l’ordre du jour comprend des questions qui ne sont pas (encore) soumises à des règles multilatérales – et la résolution des problèmes de cloisonnement par la création de groupes de travail spécialisés couvrant tous les organes de l’OMC qui traitent des différentes dimensions d’un domaine politique sont des moyens pragmatiques de favoriser la délibération. Une plus grande implication directe du monde des affaires dans le fonctionnement de l’OMC peut contribuer à maintenir la pertinence de l’OMC en fournissant aux fonctionnaires des informations actualisées provenant du groupe de base qu’ils représentent ¹⁶ .

Fin 2017, de nombreux membres de l’OMC ont lancé des initiatives plurilatérales pour définir de bonnes pratiques et de nouvelles règles dans quatre domaines : le commerce électronique, la facilitation des investissements, la réglementation intérieure des services et le soutien aux micro, petites et moyennes entreprises pour qu’elles puissent exploiter les opportunités commerciales. Baptisées initiatives de déclaration conjointe (Joint Statement Initiatives, ou JSI), ces initiatives plurilatérales constituent une évolution positive ¹⁷ . La coopération plurilatérale dans des domaines spécifiques, qui se concentre sur les politiques sous-jacentes aux tensions commerciales actuelles, offre aux membres de l’OMC un moyen de s’engager de manière significative avec des partenaires commerciaux partageant les mêmes idées sur des sujets d’intérêt commun. La clause de la nation la plus favorisée (NPF) peut bien sûr bloquer la coopération plurilatérale en raison de préoccupations de parasitisme. La création d’une base juridique au sein de l’OMC pour intégrer et régir les accords discriminatoires est un domaine important de réforme ¹⁸ . Les accords plurilatéraux ouverts (APO) appliqués sur une base NPF, comme le soutiennent Hoekman et Sabel, contribueront à assurer aux non-signataires leur compatibilité avec l’OMC ¹⁹ .

Le traitement spécial et différencié (TSD) des pays en développement signifie que les pays en développement peuvent ne pas offrir une réciprocité totale dans les négociations commerciales et revendiquer une plus grande liberté d’utilisation de certaines politiques commerciales que les pays à revenu élevé. En dehors du groupe des pays les moins avancés définis par les Nations unies, il n’existe aucun critère permettant de définir ce qui constitue un pays en développement. Le TSD a été utilisé, abusé et a créé des problèmes. L’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) permet d’inscrire les engagements des pays en développement sur une liste et lie sa mise en œuvre à l’assistance technique. Low et al. vont plus loin et plaident en faveur d’un nouveau accord sur ce que signifie la « différenciation », en concevant le TSD en termes de besoins spécifiques de chaque pays au niveau sectoriel ou d’activité ²⁰ .

4.  Règlement des litiges

L’OMC comprend un système de règlement des différends commerciaux par une tierce partie indépendante, ce qui se traduit par le principe d’un règlement de conflits dépolitisé ²¹ . Si les perspectives d’une application efficace diminuent, il y aura de graves conséquences négatives pour les futurs efforts de réglementation au sein de l’OMC. L’action visant à remédier aux faiblesses du Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends (MRD) est donc un domaine prioritaire de la réforme de l’OMC. Depuis sa création en 1995, quelque 600 différends commerciaux bilatéraux (598 à la fin décembre 2020) ont été réglés. La Cour internationale de justice (CIJ), un tribunal intra-étatique qui statue sur les différends dans tous les domaines du droit international, n’en a traité que 178 depuis 1947 ²² . Certains membres, notamment les États-Unis, ont critiqué le système, alléguant que l’Organe d’appel a trop souvent outrepassé son mandat. La jurisprudence sur la réduction à zéro des taxes antidumping, la préoccupation essentielle des États-Unis, les décisions de l’Organe d’appel sur l’utilisation des mesures de sauvegarde et, comme l’a indiqué Ahn ²³ , la jurisprudence sur les « organismes publics » ont tous contribué à créer des doutes sur la valeur des décisions. 

La fonction objective des tribunaux est de rendre le droit prévisible. Souvent, les décisions de l’Organe d’appel dans ce domaine ne génèrent aucune prévisibilité. L’Organe d’appel a cessé ses activités en décembre 2019 en raison du refus des États-Unis d’accepter de nommer de nouveaux membres de l’Organe d’appel et/ou de reconduire les titulaires. La résolution de la crise nécessite une réforme du fonctionnement du système. En octobre 2020, quatorze recours étaient pendants devant cet Organe d’appel dysfonctionnel ²⁴ , ce qui soulève la question du statut des rapports des groupes spéciaux associés ²⁵ . 

Les membres de l’OMC les plus soucieux d’un règlement efficace des différends doivent lancer des négociations sur des réformes spécifiques de procédure de règlement des différends. Celles-ci peuvent s’appuyer sur les « principes Walker » ²⁶ qui répondent aux préoccupations essentielles des États-Unis, par exemple prévoyant que les arbitres n’outrepassent pas leur mandat et ne s’engagent pas dans l’élaboration de règles. Les efforts de réforme devraient se concentrer sur la première étape du processus des groupes spéciaux et sur le rôle des organes de l’OMC et du Secrétariat dans le désamorçage et la résolution des différends. Wauters ²⁷ , faisant écho aux analystes précédents ²⁸ , caractérise le Secrétariat comme étant les « experts invisibles » qui influencent la préparation des rapports. Cela doit changer. Le besoin essentiel dans tout processus de réforme est de maintenir la nature dépolitisée du règlement des différends de l’OMC. Il n’est pas nécessaire de mettre en place une commission d’appel ²⁹ , même si la plupart des membres de l’OMC préfèrent maintenir le processus en deux étapes ³⁰ . Et il est possible de s’engager de manière constructive sous les auspices de l’OMC, ce qui pourrait être imité ailleurs : les « préoccupations commerciales spécifiques » dans les délibérations des comités ³¹ en sont une illustration ³² .

5. China Inc.

Comme le notent Mavroidis et Sapir ³³ , l’adhésion de la Chine, saluée au départ comme un jalon pour le système commercial multilatéral, est devenue une source d’aigreur ³⁴ . Les États-Unis, en particulier, ont porté une série de plaintes devant l’OMC, portant essentiellement sur le rôle de l’État dans le fonctionnement de l’économie – ce que Wu a appelé le problème « China Inc. » ³⁵ .  Le comportement des entreprises d’État et les mesures exigeant un transfert de technologie ont été au centre des préoccupations des États-Unis. En outre, la Chine n’a pas modifié sa politique en réponse aux mesures américaines ou du Livre Blanc de l’UE sur les subventions ³⁶ . Si les grandes puissances commerciales ne négocient pas (ou ne peuvent pas négocier) de nouvelles contraintes spécifiques pour les subventions, les entreprises d’État et le transfert de technologie, les différents domaines de réforme évoqués ci-dessus auront beaucoup moins d’importance. 

Conclusion

La question qui se pose pour l’avenir est de savoir si l’élaboration de règles, qui s’est de plus en plus orientée vers des accords commerciaux régionaux approfondis ³⁷ , peut se faire sous les auspices de l’OMC. Pour que l’OMC ouvre ses portes à des formes de coopération plus profondes, les membres doivent accepter une géométrie variable. La nouvelle DG a un rôle important à jouer à cet égard. 

1. T. Bollyky et C. Bown, “The Tragedy of Vaccine Nationalism: Only Cooperation Can End the Pandemic, » Foreign Affairs, septembre-octobre 2020.
2. M. Fiorini, B. Hoekman et A. Yildirim, “COVID-19: Expanding access to essential supplies in a value chain world,” in R. Baldwin et S. Evenett (eds.), COVID-19 et Trade Policy: Why Turning Inward Won’t Work. London, CEPR Press, 2020.
3. S. Evenett et L. A. Winters, “Preparing for a Second Wave of COVID-19: A Trade Bargain to Secure Supplies of Medical Goods”, Global Trade Alert, 27 avril 2020.
4. Voir par exemple : Canada, Strengthening and modernizing the WTO, JOB/GC/201, 24 septembre 2018 ; Canada, Strengthening the deliberative function of the WTO. JOB/GC/211, 14 décembre 2018 ; China, China’s Proposal on WTO Reform, WT/GC/W/773, 13 mai 2019 ; Union européenne, 2018, Concept Paper on WTO Modernization.
5. M. Wu, “The ‘China, Inc.’ Challenge to Global Trade Governance”, Harvard International Law Journal, 2016.
6. M. Bronckers, “Trade Conflicts: Whither the WTO?”, Legal Issues of Economic Integration, 2020, pp. 221–244; S. Charnovitz, “Solving the Challenges to World Trade”, GWU Legal Studies Research Paper No. 2020-78, 2020 : https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3736069; O. Fitzgerald (Ed.), Modernizing the World Trade Organization, CIGI, 20 avril 2020. Voir aussi, rassemblant une compilation de suggestions pour un programme de travail post-COVID-19 : S. Evenett et R. Baldwin (eds.), “Revitalising Multilateralism: Pragmatic ideas for the new WTO Director-General”, CEPR Press, 10 nov. 2020.
7. B. M. Hoekman, “Urgent and Important: Improving WTO Performance by Revisiting Working Practices”, Journal of World Trade, 2019, 373-94.
8. Le rapport de la Commission Warwick de 2007, « The Multilateral Trade Regime: Which Way Forward? » propose un recours accru à la délibération de masse critique et propose que les membres de l’OMC soient appelés à expliquer les raisons de leurs objections aux points proposés à l’ordre du jour.
9. R. Wolfe, “Is World Trade Organization Information Good Enough? How a Systematic Reflection by Members on Transparency Could Promote Institutional Learning”, Queen’s University – School of Policy Studies, 10 juil. 2018.
10. Les données de 2020 sont pour la période allant jusqu’au 7 décembre. Source : Global Trade Alert.
11. Cela a commencé à être fait — voir « Overview of developments in the international trading environment », OMC, 2020.
12. Voir B. M. Hoekman et B. Shepherd. 2020. “Services Trade Policies and Economic Integration: New Evidence for Developing Countries”, World Trade Review ; R. Wolfe. 2021. “Yours Is Bigger Than Mine! Could an Index Like the PSE Help in Understanding the Comparative Incidence of Industrial Subsidies?” The World Economy, (à venir).
13. Ottawa Group, “COVID-19 and Beyond: Trade and Health,” Communication from Australia, Brazil, Canada, Chile, the European Union, Japan, Kenya, Republic of Korea, Mexico, New Zealand, Norway, Singapore and Switzerland, 24 novembre 2020.
14. M. Fiorini, B. Hoekman, P.C. Mavroidis, D. Nelson et R. Wolfe, Stakeholder Preferences and Priorities for the Next WTO Director General. Global Policy, 2021. Le 15 février 2021, le Conseil général est convenu par consensus de choisir Mme Ngozi Okonjo-Iweala comme septième Directeur général de l’Organisation, avec une entrée en fonction le 1 mars 2021.
15. B. M. Hoekman et D. Nelson, “Rethinking International Subsidy Rules,” The World Economy, 2020.
16. E. Alben and Brown, “Is the WTO in Sync with the Business Community?”, Global Policy, 2021. Pour des propositions spécifiques sur les mécanismes à cet effet, voir C. Findlay et B. Hoekman, “Value chain approaches to reducing policy spillovers on international business”,  Journal of International Business Policy, 2020.
17. Toutefois, il est à noter que la légalité de JSI a été récemment mise en cause dans un communiqué signé conjointement par l’Inde et l’Afrique du Sud, v. WTO Doc. WT/GC/W/819 du 19 février 2021.
18. B.M. Hoekman et P. C. Mavroidis, “Embracing Diversity: Plurilateral Agreements and the Trading System,” World Trade Review, 2015. See also, M. Bronckers, “Trade Conflicts: Whither the WTO?”, Legal Issues of Economic Integration, 2020, pp. 221–244.
19. B. M. Hoekman et C. Sabel, “Plurilateral Cooperation as an Alternative to Trade Agreements: Innovating One Domain at a Time”, Global Policy, 2021.
20. P. Low, H. Mamdouh et E. Rogerson, “Balancing Rights and Obligations in the WTO—Shared Responsibility”, Stockholm: Government of Sweden, 2018.
21. B. M. Hoekman et P. C. Mavroidis, “To AB or Not to AB?  Dispute Settlement in WTO Reform,” Journal of International Economic Law, 2020, pp. 703-22.
22. Voir le site de la Cour Internationale de Justice.
23. D. Ahn, “Why Reform is Needed: WTO “Public Body” Jurisprudence”, Global Policy, 2021.
24. B. M. Hoekman et P. C. Mavroidis, “Preventing the Bad from Getting Worse: Is it the End of the World (Trade Organization) As We Know it?”, European Journal of International Law, forthcoming, 2021.
25. En réponse à la paralysie de l’Organisme d’appel, l’Union européenne (UE) a mis au point le MPIA (Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement). Les signataires qui sont des plaignants ou des défendeurs dans des panels s’engagent soit à accepter un rapport de panel, soit à utiliser le MPIA pour faire appel des conclusions par un processus qui reflète étroitement ce que l’Organe d’appel ferait. La participation est ouverte à tout membre de l’OMC. Au moment de la rédaction du présent rapport, seuls 23 membres de l’OMC avaient adhéré au MPIA, dont l’UE et la Chine.
26. D. Walker, “Informal Process on Matters Related to the Functioning of the Appellate Body – Report by the Facilitator, H.E. Dr. David Walker (New Zealand)”, OMC, 2019.
27. J. Wauters, “The Role of the WTO Secretariat in Dispute Adjudication”. Global Policy, 2021.
28. v. H. Nordström, “The WTO Secretariat in a Changing World”, Journal of World Trade, 2005 ; v. aussi J. Pauwelyn et K. Pelc., “Who Writes the Rulings of the World Trade Organization? A Critical Assessment of the Role of the Secretariat in WTO Dispute Settlement”, 26 sept. 2019.
29. B. M. Hoekman et P. C. Mavroidis, “To AB or Not to AB?  Dispute Settlement in WTO Reform”, Journal of International Economic Law, 2020.
30. C’est une conclusion claire qui ressort de l’enquête sur l’opinion des praticiens sur le DSU et la crise de l’AB réalisée par M. Fiorini, B. Hoekman, P. C. Mavroidis, M. Saluste et R. Wolfe, « WTO dispute settlement and the Appellate Body : Insider perceptions and Members’ revealed preferences », Journal of World Trade, 2020, pp. 667-98. Comparer avec R. Howse, « Appointment with Destiny: Selecting WTO Judges in the Future », Global Policy, 2021.
31. M. Karttunen, Transparency in the WTO SPS and TBT Agreements: The Real Jewel in the Crown, Cambridge University Press, 2020.
32. Un corollaire du processus STC est que les membres sont davantage incités à notifier les nouvelles mesures relevant de la compétence des comités TBT et SPS. Le bilan des notifications dans ces domaines est bon, comme en témoignent les bases de données gérées par le Secrétariat sur les nouvelles mesures TBT et SPS : M. Karttunen, Transparency in the WTO SPS and TBT Agreements: The Real Jewel in the Crown, op. cit. ; R. Wolfe,  » Reforming WTO Conflict Management: Why and How to Improve the Use of Specific Trade Concerns », Journal of International Economic Law, à paraître.
33. P.C. Mavroidis et A. Sapir, “All the Tea in China: Solving the ‘China Problem’ at the WTO”, Global Policy, 2021.
34. Depuis 2011, sous le président Xi Jinping, on observe une évolution vers un renforcement du rôle de l’État dans l’économie.
35. M. Wu, “The ‘China, Inc.’ Challenge to Global Trade Governance”, Harvard International Law Journal, 2016.
36. Commission européenne, “White Paper on levelling the playing field as regards foreign subsidies”, Brussels, 2020.
37. A. Mattoo, N. Rocha et M. Ruta (Eds.), Handbook of Deep Trade Agreements, World Bank, 2020.