L’avenir de l’union bancaire après la pandémie

Introduction

La création de l’union bancaire en plein cœur de la crise de l’euro il y a près d’une décennie a été perçue comme la confirmation du total engagement des États membres à poursuivre l’intégration européenne. Le transfert des compétences de supervision à la Banque Centrale Européenne (BCE) devait passer par une mise en commun des risques dans le secteur bancaire, ce qui aurait été une première pour le marché unique. Finalement, cela ne s’est pas concrétisé et le partage des risques reste à ce jour le chainon manquant à l’achèvement de l’union bancaire. Le marché bancaire unique n’a pas engagé son intégration à la hauteur de son potentiel, loin s’en faut. Par contraste, le partage des risques apparaît comme la principale réponse européenne à une autre crise existentielle, l’urgence pandémique ¹ . 

Cette contribution vise à mettre en relation l’avenir de l’union bancaire avec celle de l’Union dans son ensemble après la pandémie. Les deux sont inextricablement liés car ils dépendent du développement d’une capacité de stabilisation pour sauvegarder l’intégration européenne et ses acquis. Une telle capacité nécessite un partage durable des risques qui n’a pourtant cessé de faire défaut dans l’histoire de l’intégration européenne. Les États membres sont désireux de partager les avantages de l’intégration mais réticents à en partager les risques et les coûts. C’est là que réside le nœud de l’avenir de l’union bancaire ² .  

I. Aux origines

Lors du sommet de la zone euro du 28 juin 2012, les dirigeants des États concernés furent confrontés à une crise existentielle pour l’union monétaire. Les mesures successives prises pour faire face à la crise de la dette souveraine depuis l’aide financière apportée à la Grèce deux ans auparavant n’avaient pas réussi à stopper la contagion entre les États membres. La crise s’était alors étendue à l’Italie et à l’Espagne, les taux d’intérêt de leur dette souveraine ayant atteint des niveaux insoutenables. Cette amplification fit naître la crainte que les États ne se retrouvent dépassés et contraints de faire défaut. À l’aube du 29 juin, une déclaration brève mais alambiquée annonçait la mesure la plus importante de l’intégration européenne depuis la signature du traité de Maastricht en 1992 : le transfert des compétences nationales en matière de supervision bancaire à la BCE. Il s’agissait là du premier pilier de l’union bancaire ³ . 

Selon le communiqué de presse, la décision du sommet de la zone euro visait à briser tout lien de cause à effet entre la crise bancaire et le risque de déstabilisation des États. Ce lien était né du sauvetage généralisé du secteur bancaire par des fonds publics depuis la grande crise financière de 2008 créant une dépendance mutuelle entre la stabilité des banques et les finances des États membres. L’étape suivante fut de permettre au Mécanisme européen de stabilité (MES) – organisation intergouvernementale créée en dehors des traités pour fournir une assistance aux États membres – de recapitaliser directement les banques de la zone euro ⁴ .  Dans la mesure où le MES était détenu par tous les États membres de la zone euro, il permettrait d’instaurer une responsabilité conjointe pour le sauvetage des banques. Il éviterait ainsi d’affaiblir les finances des États membres dont le secteur bancaire était sous-capitalisé. Il s’agissait d’un pas important vers le partage des risques qui semblait auparavant un repoussoir au sein de l’union monétaire. Ce mécanisme mit toutefois en évidence le dilemme entre, d’une part, le besoin de bénéficier d’un instrument de stabilisation, et, d’autre part, la prévention de l’aléa moral des banques et de leurs États membres respectifs, dont on pouvait craindre qu’ils ne fassent pas le meilleur usage des fonds européens. Face à cette situation induite par la mise en commun des risques, la solution trouvée fut l’instauration d’un contrôle européen. Le sommet de la zone euro décida que le corollaire à la création du MES devait être la mise en place d’un mécanisme de surveillance unique (MSU) impliquant la BCE. Une autorité européenne se voyait donc confier le mandat de superviser le secteur bancaire dans l’intérêt de tous les États membres et de leurs contribuables. Cette solution fit apparaitre le quid pro quo entre mise en commun des risques et la nécessaire perte de souveraineté des États membres sur leur secteur bancaire ⁵ . 

L’importance de cette avancée dans l’intégration européenne ne saurait être sous-estimée. Elle visait à corriger l’une des principales failles dans la construction du marché unique des services financiers et de l’union monétaire. Cette insuffisance est apparue à la faveur de la grande crise financière de 2008 : malgré l’intégration financière plus poussée depuis l’introduction de l’euro en 1999, il n’existait pas de compétence à l’échelon européen pour préserver la stabilité financière. Toutes les fonctions de prévention et de gestion des crises demeuraient au niveau national, notamment la supervision bancaire, le rôle de prêteur en dernier ressort des banques centrales, les systèmes de garantie des dépôts et la capacité de recapitaliser les banques avec des fonds publics. Les États membres résistaient à tout empiétement sur leur souveraineté fiscale par le jeu d’un transfert de compétence. Par conséquent, lorsque la grande crise financière atteignit l’Union européenne, les États membres sauvèrent leurs banques nationales avec des fonds publics et isolèrent leurs marchés pour limiter toute contagion les détachant mécaniquement des autres marchés européens. La crise mit ainsi à mal l’illusion d’un marché unique comme un jeu à somme positive, où seuls les bénéfices sont partagés, sans risques ni coûts pour les États membres, leurs citoyens, leurs déposants, leur économie et leurs ressources fiscales ⁶ . Une dynamique similaire fut à l’œuvre durant la crise de la dette souveraine. La  « clause de non- renflouement » (no bailout) prévue par l’article 125 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) fut interprétée comme interdisant tout partage des risques dans l’union monétaire. Selon cette approche visant à discipliner les États membres, chacun d’eux était seul responsable de ses finances et de la sauvegarde de la stabilité financière de ses marchés. Cela contribua à créer le cercle vicieux entre crise bancaire et crise de la dette souveraine. Cette situation conduisit au paradoxe d’une union monétaire sans capacité de stabilisation ni au niveau européen ni à l’échelon national, entrainant la crise existentielle que l’on connaît ⁷ . 

La préservation de l’euro exigeait donc des solutions européennes. La nécessité de partager les risques entre les États membres mena à la création d’une union bancaire reposant sur un transfert permanent et complet de compétences relevant en principe de la plus pure souveraineté nationale. Comme l’a écrit Luuk van Middelaar, les États membres ont ainsi conjugué une réponse de court terme – la recapitalisation directe des banques par le MES – avec un engagement à long terme en faveur de l’intégration européenne, la création de l’union bancaire ⁸ .  

II. Le partage des risques 

Le transfert des compétences de supervision bancaire à la BCE est le fondement de l’union bancaire. Il repose sur une clause d’habilitation du TFUE – l’article 127 (6) – qui reflète le compromis trouvé à l’époque des travaux préparatoires du traité de Maastricht. Ce dernier consistait à ne pas confier à la BCE une fonction prudentielle en plus de son activité de banque centrale, tout en laissant ouverte cette possibilité pour l’avenir. L’activation de cette clause a structuré la nature de l’union bancaire. Elle a conduit à confier des compétences exclusives à une autorité européenne indépendante appliquant et faisant appliquer directement le droit de l’Union. Ses actes sont soumis à la juridiction directe de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) et bénéficient donc d’une primauté sur les autorités et les normes nationales. Ce modèle d’exercice de supervision bancaire par la BCE a été assorti d’un deuxième pilier, un mécanisme de résolution unique (MRU) dont le principal organe est le conseil de résolution unique (CRU). Compte tenu de la base juridique différente – l’article 114 du TFUE – le CRU a été établi en tant qu’agence européenne, ce qui nécessite la participation de la Commission et du Conseil à son processus décisionnel ⁹ . Le changement opéré par l’union bancaire impliquait donc l’enfermement du secteur bancaire dans un ordre institutionnel et juridique européen détaché des compétences nationales. Cela signifiait l’européanisation des banques soumises à la juridiction de la BCE et du CRU. Les conséquences de cette transformation ont été multiples, notamment la fin des relations entre les autorités du pays d’origine et du pays d’accueil, puisque les autorités européennes concentrent désormais les compétences. Plus important encore, les États membres ne peuvent plus intervenir pour protéger ou sauver leurs secteurs bancaires nationaux ¹⁰ . 

Comment le partage des risques fonctionne-t-il alors au sein de l’union bancaire ? 

La réponse la plus directe est que le corollaire de l’union bancaire ne s’est pas concrétisé comme prévu : il n’y a pas eu de déplacement des risques des États membres vers l’Union européenne. La possibilité pour le MES de recapitaliser directement les banques n’a pas été utilisée, puis a été complétement abandonnée. Au lieu de cela, le régime introduit par la directive sur le redressement et la résolution des établissements bancaires, à laquelle fait écho le règlement établissant le MRU, a posé les bases d’un partage privé, plutôt que public, des risques. L’utilisation de fonds publics pour sauver les banques a été prohibée et les banques en faillite ou susceptibles de l’être doivent obligatoirement faire l’objet d’une résolution si le CRU estime que l’intérêt public l’exige ¹¹ . Dans le cas contraire, les banques sont placées en liquidation. En cas de résolution, les actionnaires et les créanciers devront prendre leurs pertes au moins en partie. En d’autres termes, le passif de la banque concernée est annulé sur décision du CRU afin de rééquilibrer son bilan. C’est la première fois que le droit européen fournit ainsi des instruments à une autorité pour lui permettre de porter atteinte aux droits de propriété privée. Le MRU comprend également un Fonds de résolution unique destiné à financer les mesures de résolution prises par le CRU. Il est alimenté par des cotisations annuelles imposées aux banques et non par des fonds publics. Ainsi, l’union bancaire a connu un glissement en faveur de la privatisation des risques. La possibilité pour les États membres d’intervenir pour stabiliser les marchés a été remplacée par l’exposition des banques aux risques d’un marché intégré. En conclusion, l’interdiction d’un renflouement par les finances publiques a supprimé la dépendance mutuelle entre les banques et les États membres ¹² .  

Outre le régime de résolution prévu par le MRU, il était prévu que le partage des risques s’opère également par le biais d’un système européen d’assurance des dépôts (SEAD), le troisième pilier de l’Union bancaire. Un SEAD a pour but d’assurer l’égalité de traitement entre les déposants dans l’ensemble de l’union bancaire, indépendamment de la localisation des banques et des dépôts. Il romprait donc également le lien qui subsiste entre les banques et les États membres, puisque les dépôts restent à ce jour garantis par des systèmes nationaux aux caractéristiques divergentes. Cette persistance d’une hétérogénéité des niveaux de protection implique en pratique que la solidité des banques demeure corrélée à leur localisation. En outre, cela signifie également que la valeur implicite d’un euro mis en dépôt peut varier au sein de l’union monétaire d’un État membre à l’autre. C’est ce que les crises bancaires chypriote et grecque ont démontré avec l’imposition d’un contrôle de capitaux et des restrictions sur les dépôts. En réponse, le SEAD mutualiserait les risques liés à la perte des dépôts dans l’union bancaire. Toutefois, sa mise en place s’est heurtée à des obstacles importants de la part des États membres. Même si le SEAD serait alimenté par les contributions des banques, d’aucuns craignent que ce mécanisme puisse entraîner le transfert de fonds vers d’autres États membres et créer ainsi un aléa moral. En pratique, cette réticence repose sur le risque que des fonds provenant de banques saines puissent finir par être utilisés pour garantir les dépôts de banques faibles, ce qui pourrait faire obstacle à l’incitation à la réduction par ces dernières de leur niveau de risque ¹³ .   

L’Union bancaire s’est donc éloignée de sa raison d’être initiale, c’est-à-dire la mise en œuvre de la responsabilité conjointe des États membres. L’européanisation juridique et institutionnelle du secteur bancaire, sous la forme du régime de résolution du MRU, n’a pas conduit à un partage des risques à l’échelle publique, mais à l’échelle privée. Cela se justifiait pour plusieurs raisons, notamment la volonté politique d’éviter de nouveaux renflouements publics après les sauvetages de grande ampleur effectués pendant la grande crise financière, mais aussi la préservation de la souveraineté fiscale nationale et la prévention du risque d’aléa moral entre les États membres. Toute forme de mutualisation des risques que pourrait entraîner la répartition des fonds entre les États membres, reste donc un obstacle à la poursuite de l’intégration, comme le confirme l’impossibilité d’établir le SEAD jusqu’à présent. Cette situation est révélatrice de l’interprétation très large de l’interdiction de renflouement prévue par l’article 125 du TFUE. C’est fondamentalement la raison pour laquelle l’union bancaire reste incomplète et n’a pas abouti à un secteur bancaire européen véritablement intégré : le partage des risques échappe encore à l’intégration européenne ¹⁴ .

III. La question de la légitimité 

Le principal argument contre le partage des risques entre les États membres est qu’il impliquerait une transformation profonde du processus d’intégration par la réaffectation de fonds budgétaires d’un État membre à un autre. Cela présuppose, non seulement le renforcement de l’intégration politique, mais aussi de nouvelles sources de légitimité démocratique supranationale. Cela nécessiterait donc un nouveau contrat social entre les États membres au-delà des traités actuels. En effet, jusqu’ici, on admettait que seules des compétences réglementaires/technocratiques, sans impact sur les fonds publics, pouvaient être transférées au niveau européen ¹⁵ .  

Dans ce contexte, l’union bancaire a été un pas en avant dans le processus d’intégration par le transfert de compétences qui – bien que de nature réglementaire et technocratique – étaient auparavant attachées à la souveraineté nationale en raison de leur importance pour le secteur bancaire et l’économie des États membres. Par conséquent, l’exercice des pouvoirs européens de supervision et de résolution bancaires a potentiellement, plus que jamais, un impact distributif pour les États membres. Cette nouveauté institutionnelle a soulevé la question de la construction d’un cadre assurant la légitimité de l’exercice de ces pouvoirs. La réponse apportée par les règlements fondateurs du MSU et du MRU repose par la combinaison de plusieurs mécanismes ¹⁶ . 

Le premier consiste à restreindre autant que possible le champ des pouvoirs de la BCE/MSU et du CRU. Sauf à des fins organisationnelles, la BCE/MSU et le CRU n’ont pas de pouvoirs réglementaires généraux. En outre, il existe des garanties juridiques obligeant la BCE/MSU et le CRU à prendre en compte les intérêts européens et nationaux dans leurs décisions. Par exemple, l’article 1 du règlement MSU fixe comme objectif de la BCE au titre de ses fonctions de supervision de contribuer à la stabilité financière tant dans l’Union que dans chaque État membre. Compte tenu de ces contraintes, le contrôle judiciaire des décisions de supervision et de résolution est une source importante de légitimité de l’Union bancaire ¹⁷ . 

Le deuxième mécanisme connexe consistait à doter la BCE/MSU et le CRU d’une forte indépendance institutionnelle équivalente à celle de la BCE pour la conduite de la politique monétaire. Ils ne peuvent solliciter ni recevoir d’instructions d’aucune institution européenne, d’aucun gouvernement ou autorité nationale, ni d’aucun autre organisme public ou privé. Les décisions de supervision et de résolution doivent être fondées sur une expertise technique conforme au droit européen et ne doivent donc pas refléter des choix politiques et distributifs. Comme dans le cas de la politique monétaire, le transfert de compétences du niveau national au niveau européen est, en soi, une raison de justifier l’indépendance. Les pouvoirs supranationaux ne peuvent être exercés au profit d’un État membre ou d’un groupe. C’est particulièrement vrai en ce qui concerne les politiques ayant des effets distributifs potentiels, comme la supervision et la résolution bancaires qui auparavant étaient, au moins partiellement, influencées par les institutions politiques nationales. Dans le cas contraire, une perte de crédibilité, voire un risque de désintégration, seraient à craindre. L’union bancaire a donc conduit à isoler la supervision et la résolution bancaires de la politique nationale et européenne pour assurer leur légitimité ¹⁸ .  

Le troisième mécanisme a consisté à créer, pour la première fois, un cadre de responsabilité à plusieurs niveaux pour l’exercice des compétences européennes : la BCE/MSU et le CRU sont directement responsables devant le Parlement européen et le Conseil – conformément au principe selon lequel la responsabilité de l’exercice des compétences européennes se situe au niveau des institutions de l’UE – mais ils sont également tenus de rendre compte de leurs actions auprès des parlements nationaux. Ces derniers sont donc impliqués dans le suivi régulier du fonctionnement de l’union bancaire. Les considérants des règlements MSU et MRU justifient leur rôle en raison de l’impact potentiel que les décisions de supervision et de résolution peuvent avoir sur les finances publiques, les institutions et les marchés des États membres. Ainsi, les effets distributifs de la supervision et de la résolution bancaires dans les différents États membres justifient un lien plus étroit qu’auparavant entre l’exercice des compétences européennes et les institutions politiques nationales ¹⁹ . 

Ensemble, ces trois mécanismes constituent les principales sources de légitimité de l’union bancaire. Une légitimité qui peut être qualifiée de output legitimacy (ou légitimité « de résultat ») : l’exercice de compétences par une autorité publique est légitime s’il a produit les résultats escomptés par le législateur ²⁰ .  En ce sens, la supervision et la résolution bancaires européennes sont des fonctions politiques légitimes dans la mesure où elles se conforment au droit européen, où leurs décisions respectives sont fondées sur des jugements d’experts indépendants de la politique, où elles fournissent des explications sur les résultats pratiques de leurs politiques au Parlement européen et au Conseil, et où elles rendent également compte de leurs activités aux parlements nationaux. L’objectif est d’atténuer les préoccupations relatives aux implications distributives des décisions de la BCE/MSU et du CRU, tant au niveau européen que national.

On peut soutenir que ces mécanismes n’apportent qu’une réponse incomplète. L’output legitimacy n’est pas suffisante pour fournir une base durable au partage des risques entre les États membres car elle nécessite également un contrôle démocratique, fondement d’une input legitimacy. Il s’agit en d’autres termes de la mise en place de structures politiques européennes pour soutenir ce partage des risques. Par conséquent, l’avenir de l’union bancaire, y compris le développement d’instruments de partage des risques tel que le SEAD nécessitera des dispositions garantissant une légitimité plus large. D’ici là, l’union bancaire restera incomplète ²¹ . 

IV. La réponse à la pandémie 

Après la crise de la dette souveraine, la réponse européenne à l’urgence pandémique au début de 2020 a représenté une autre étape dans le partage des risques entre les États membres. Lors du sommet du 21 juillet 2020, le Conseil européen est convenu d’un programme dit Next Generation EU (NGEU) pour soutenir le redressement des États membres. Au nom de la solidarité entre les États membres, le Conseil a ensuite adopté un mécanisme d’aide financière exceptionnelle pour faire face aux conséquences économiques et sociales de la pandémie sur la base de l’article 122 du TFUE. Ce mécanisme comprend un instrument de relance qui sera financé à hauteur de 750 milliards d’euros par l’Union européenne. Il autorise la Commission à emprunter les fonds nécessaires en émettant des obligations sur les marchés financiers. Ce montant comprend 390 milliards d’euros de subventions et 360 milliards d’euros de prêts aux États membres. Le programme est exceptionnel et temporaire. Il se limite à soutenir la reprise après la crise et est soumis à des conditions quant aux objectifs que les États membres peuvent poursuivre par l’utilisation de ces fonds. En outre, l’accès aux fonds de l’UE est soumis à la condition que les États membres respectent « l’État de droit » ²² . 

Parallèlement à cette réponse budgétaire européenne, la BCE a déployé en mars 2021 un programme d’achats d’urgence face à la pandémie (PEPP) qui a atteint en juin 2021 une enveloppe de 1 850 milliards d’euros ²³ .  Dans le cadre de l’union bancaire, la BCE/MSU a adopté pour la première fois des décisions centralisées pour faire face à une crise. Elle a pris plusieurs mesures de supervision pour s’assurer que le secteur bancaire continuerait à financer l’économie. Ces mesures ont notamment consisté à autoriser les banques à utiliser leurs réserves de fonds propres et de liquidités, à leur accorder des allègements en matière de fonds propres et d’opérations, et à restreindre la distribution de dividendes aux actionnaires afin d’accroître la capacité d’absorption de pertes potentielles. La BCE/MSU a estimé que ces mesures permettraient aux banques de financer potentiellement l’économie jusqu’à 1 800 milliards d’euros de prêts ²⁴ . 

Ainsi, la réponse européenne à la pandémie contraste fortement avec la gestion de la crise de la dette souveraine. Au lieu de reposer en grande partie sur des accords intergouvernementaux hors traité, l’aide aux États membres est désormais fournie directement par l’Union, par le biais des institutions et des dispositions du traité. D’ailleurs, la « clause de non-renflouement » de l’article 125 du TFUE n’a pas été considérée comme un obstacle à la résolution de la crise au niveau européen.  

Dans ce contexte, l’instrument de relance de l’Union européenne prévoit un partage des risques important entre les États membres. Le service des obligations de l’UE sera assuré par le budget communautaire, ce qui implique que tous les États membres y contribueront. En outre, ce partage des risques a également des effets redistributifs importants. Les fonds seront mis à la disposition des États membres sous forme de subventions et de prêts. La clé de répartition utilisée pour leur distribution repose sur l’impact de la pandémie sur l’économie et les revenus nationaux respectifs des États membres. En d’autres termes, l’aide financière accordée dans le cadre du NGEU est orientée vers les États membres les plus touchés et les plus vulnérables. De plus, les actions de la BCE déjà mentionnées, à la fois en tant que banque centrale de l’union monétaire et superviseur bancaire de l’union bancaire, ont eu un impact économique et financier considérable, renforçant encore la réponse globale à la pandémie ²⁵ .  

L’urgence pandémique ne s’est heureusement pas transformée en une répétition de la crise de la dette souveraine, notamment par la fragmentation du marché unique et le déclenchement du cercle vicieux entre déstabilisation des banques et des finances publiques. Le fait que les institutions européennes aient réagi de manière résolue sur les plans budgétaire, monétaire et de la supervision a sans doute été déterminant à cet égard. Le programme NGEU financé par la dette européenne a apaisé les inquiétudes quant à la capacité des États membres à faire face aux conséquences de la pandémie, ce sans remettre en cause la viabilité des finances nationales. Le programme PEPP de la BCE a assuré la diffusion de la politique monétaire et des conditions de financement favorables à l’économie dans l’ensemble de la zone euro de manière égale. De plus, les mesures de supervision centralisée de la BCE/MSU ont permis aux banques de jouer leur rôle d’amortisseurs de chocs plutôt que celui d’amplificateurs. Ces mesures ont fourni les conditions d’une concurrence équitable entre les banques en évitant tout risque de déstabilisation de certaines d’entre elles en raison de leur seule localisation. Dans l’ensemble, il apparait que le partage des risques et les actions au niveau européen aient fait la différence par rapport à la gestion de la crise de la dette souveraine. Dans ce contexte, il est révélateur qu’il n’y ait pas eu de recours au MES intergouvernemental et que les États membres n’aient pas pour l’heure utilisé les prêts mis à leur disposition par ce biais ²⁶ . 

Il reste à savoir si, et dans quelle mesure, la réponse à la pandémie signifie un passage irréversible de l’Union vers le partage des risques. L’émission très importante d’obligations européennes dans le cadre du NGEU de 2021 à 2026 sur un large éventail d’échéances allant jusqu’à 30 ans représente un engagement important en faveur d’un actif souverain commun et sûr : un actif financier à faible risque, hautement liquide et largement dissocié du risque souverain lié aux États membres pris dans leur individualité. Par un tel mécanisme, l’Union assure un financement à long terme, stable et peu coûteux pour la relance économique et sociale, tout en fournissant un symbole politique concret de la solidarité entre les États membres. De plus, il fournit à l’union monétaire et au marché unique ce qui fait défaut pour soutenir l’intégration financière, c’est-à-dire un véritable actif sûr européen pour l’investissement mais qui assure également une fonction de réserve de valeur et d’étalon pour fixer le prix des actifs plus risqués à l’instar des bons du trésor américain. Bien que temporaire et justifié par une urgence sans précédent, cette initiative démontre la faisabilité de la mise en place d’un actif sûr et de valeur pour assurer la stabilité de l’Union dans ses différentes dimensions : économique, financière, sociale et politique ²⁷ .  

V. L’avenir de l’union bancaire 

L’union bancaire est la forme la plus avancée d’intégration européenne, avec un système de droit unifié, des institutions dotées de compétences exclusives et d’un pouvoir de mise en œuvre, soumises au contrôle juridictionnel de la CJUE et responsables devant le Parlement et le Conseil. Elle a opéré une « fusion des marchés », dans laquelle les participants ne se distinguent pas par leur origine et sont soumis de la même manière au droit européen. Son émergence confirme la nature supranationale de l’intégration européenne, telle que décrite par Jean Monnet : « adopter des règles communes que nos nations et leurs citoyens s’engagent à suivre, et créer des institutions communes pour en assurer l’application » ²⁸ .  Cependant, bien qu’elle soit une création du droit européen, sa construction juridique et institutionnelle ne suffit pas à elle seule à maintenir l’intégration ²⁹ .  

Le paradoxe de l’union bancaire est que, alors que le partage des risques était sa raison d’être originelle, il est aujourd’hui le principal obstacle à son achèvement. Près de dix ans après le sommet de la zone euro du 28 juin 2012, l’union bancaire reste incomplète. Malgré la centralisation des compétences en matière de supervision et de résolution bancaires sous l’égide du droit et des institutions européennes, les conditions nécessaires pour un marché bancaire unique n’ont pas encore été satisfaites. Bien que la résilience du secteur bancaire se soit améliorée, il existe toujours une segmentation considérable des marchés entre États membres. Le manque d’intégration observée depuis la grande crise financière de 2008 n’a pas été inversée de manière significative. Par exemple, la part des expositions des banques à des contreparties situées dans d’autres États membres au sein de l’union bancaire n’a que très peu augmenté. On observe également une consolidation limitée entre les banques basées dans différents États membres. De plus, les groupes bancaires continuent de développer leurs activités par le biais de filiales plutôt que par des succursales et la prestation directe de services, comme l’autorise pourtant le passeport unique introduit dès 1993. Il en résulte que le capital et les liquidités des banques sont encore largement conservés dans les États membres où elles opèrent au lieu d’être librement transférables au sein de l’union bancaire. Les frictions entre pays d’origine et pays d’accueil n’ont donc pas été éliminées alors même qu’il s’agit d’un objectif majeur de l’union bancaire ³⁰ .  

L’avenir de l’union bancaire repose donc sur des mécanismes efficaces de partage des risques. Le premier d’entre eux est la mise en place du SEAD, son troisième pilier. La mutualisation européenne de la garantie des dépôts lèverait l’un des obstacles potentiels à la libre circulation des capitaux et des liquidités des banques entre les juridictions des États membres. La protection des dépôts ne serait plus liée au fait qu’une banque dispose de suffisamment de capital et de liquidités au niveau local et cela découplerait davantage la solidité des banques des politiques nationales très inégales en matière de garantie des dépôts. 

Le deuxième mécanisme de partage des risques serait l’émergence d’un actif européen sûr et permanent. Les banques sont liées à l’État membre dans lequel elles sont implantées parce qu’elles sont évidemment exposées aux évolutions de l’économie locale et qu’elles détiennent généralement de la dette souveraine en guise d’actif sûr. Elles restent donc vulnérables aux évolutions défavorables du risque souverain les exposant à une dégradation de leurs coûts de financement, de leur rentabilité et, en définitive de leur viabilité. Un actif sûr européen – telles que les obligations de l’UE émises dans le cadre du NGEU – permettrait donc aux banques de réduire leur exposition aux risques purement nationaux et de diversifier leurs bilans. Dans ce cas, la stabilité du secteur bancaire ne serait plus corrélée à celle des différents États membres. En d’autres termes, il s’agirait de l’étape concluante pour « européaniser » économiquement et financièrement les banques au-delà de la dimension juridique introduite par l’union bancaire. Les objectifs initiaux fixés par le sommet de la zone euro du 28 juin 2012 seraient enfin remplis ³¹ .  

Conclusion : L’intégration européenne au-delà de la pandémie

Que peut apporter cette brève analyse de l’union bancaire à la compréhension du processus plus large d’intégration européenne ? 

En un peu plus d’une décennie, trois crises marquantes se sont succédées en Europe : la grande crise financière de 2008, la crise de la dette souveraine à partir de 2010 et l’urgence pandémique à partir de 2020. La gestion de ces crises peut être décrite comme un processus évolutif (apprentissage par la pratique). Lors de la première crise, en 2008, il n’y a pas eu de partage des risques entre les États membres ni d’actions significatives au niveau européen. Toutes les compétences en matière de sauvegarde de la stabilité financière sont restées nationales. Les États membres ont alors pris des mesures non coordonnées et délimité leurs juridictions respectives pour contenir la contagion. Tous se sont retrouvés dans une situation moins favorable que si une réponse européenne avait été apportée et le marché bancaire unique s’est rapidement désintégré. La crise de la dette souveraine qui s’en est suivie a été gérée par une approche au coup par coup pour aboutir à des actions de plus en plus coordonnées et à un partage des risques entre les États membres. Cette approche était toutefois largement fondée sur des accords intergouvernementaux et temporaires en dehors des traités, y compris la mise en place du MES. Cette gestion hésitante reflétait la réticence des États membres à consacrer une capacité de stabilisation européenne permanente, amplifiant sans doute la crise au fil du temps, jusqu’à son paroxysme. Le début de l’union bancaire par le transfert des compétences de supervision à la BCE a ensuite été pensé pour permettre la recapitalisation directe des banques par le MES, ce qui ne s’est finalement pas produit. Enfin, la réponse jusqu’à présent efficace à la pandémie est en revanche entièrement fondée sur les actions des institutions européennes agissant dans le cadre des traités, y compris un partage des risques avec des effets redistributifs entre les États membres.

De nombreux enseignements peuvent être tirés de cette succession de réponses aux crises. Le plus évident est que l’intégration européenne n’est pas durable si elle ne peut s’appuyer sur une capacité de stabilisation. En l’absence d’un tel pouvoir, l’intégration sera incomplète et pourrait s’inverser de manière soudaine. Paradoxalement, il semble falloir une menace pour que les États membres réalisent que pour récolter les bénéfices de l’intégration, ils doivent d’abord en partager les risques et les coûts. C’est en ce sens que l’intégration européenne est intrinsèquement prédisposée aux crises ³² .  

La mise en place d’une véritable capacité de stabilisation ne peut cependant pas être simplement sous tendue par une output legitimacy, qui a été le mode dominant dans le processus d’intégration jusqu’à présent, y compris en ce qui concerne l’union bancaire. Au fur et à mesure que l’intégration s’approfondira dans l’Union, il y aura de plus en plus d’implications redistributives entre les États membres. La technocratie dépolitisée ne suffira probablement pas à les justifier, notamment en période de crise ³³ .  Or, si la redistribution n’est pas perçue comme juste et légitime, des contestations et finalement un rejet du projet européen seront à craindre. Par conséquent, d’autres sources de légitimité démocratique supranationale doivent être explorées pour l’avenir de l’Union. Cela correspond tout à fait au plan déjà décrit dans le rapport Van Rompuy de 2012 intitulé « Vers une véritable Union économique et monétaire », ainsi que dans le rapport des cinq présidents de 2015 intitulé « Achever l’Union économique et monétaire européenne ». Ces rapports envisagent à terme une Union comprenant une union économique, une union financière et une union fiscale assortie de mécanismes de responsabilité démocratique ³⁴ . 

Une Europe intégrée ne peut être privée d’une véritable politique démocratique. L’intégration politique entre les États membres est donc l’étape finale de l’intégration. C’est la raison pour laquelle, notre contribution pourrait s’achever sur une autre citation de Jean Monnet qui laisse entrevoir son intuition sur la forme ultime que pourrait prendre l’Union : « marché unique – monnaie unique – fédération » ³⁵ . 

1. Les opinions exprimées ici sont ceux de l’auteur et ne reflètent pas forcément la position de la BCE.
2. Une partie de cette contribution renvoie aux arguments développés en détail dans PG Teixeira, The Legal History of the European Banking Union: How European Law Led to the Supranational Integration of the Single Financial Market (Hart Publishing, Oxford 2020) (non traduit).
3. Déclaration du sommet de l’euro zone disponible à https://www.consilium.europa.eu/media/21387/20120629-euro-area-summit-statement-fr.pdf.
4. La création du MSU en 2013 a été précédée d’une modification de l’article 136 du TFUE, qui a permis aux États membres de la zone euro d’établir un mécanisme visant à préserver la stabilité de la zone euro en accordant une assistance financière soumise à une stricte conditionnalité. Cette modification a conforté la compatibilité du MSU avec le droit européen, y compris l’interdiction de renflouement (bail-out), comme la Cour l’a conclu dans l’affaire Pringle. Voir Gregorio Merino, ‘Legal developments in the Economic and Monetary Union during the debt crisis: The mechanisms of financial assistance’, (2012) CMLR 49 1613, 1624-44.
5. Sur le concept original d’union bancaire, voir J Pisani-Ferry et G Wolff, ‘The Fiscal Implications of a Banking Union’ (2012) 02 Bruegel Policy Brief.
6. Sur la gestion de la crise financière en Europe, voir PG Teixeira, The Legal History of the European Banking Union, 135-49.
7. Pour une explication sur le sens de la « clause de non-renflouement », voir V Borger, ‘The Currency of Solidarity: Constitutional Transformation during the Euro Crisis’ (2020) Cambridge University Press, 114-29.  Sur les aspects constitutionnels de la crise, voir AJ Menéndez, ‘The Existential Crisis of the European Union’ (2013) German Law Journal 14(5), 453.
8. Voir L van Middelaar, Quand L’Europe Improvise: Dix ans de crises politiques (Paris, Gallimard, 2018) 96–100.
9. Sur l’usage controversé de l’article 114 TFUE comme le fondement légal du MRU, voir T Tuominen ‘The European Banking Union: A Shift in the Internal Market Paradigm?’ (2017) 54 CMLR 1359, at 1374-7.
10. Sur l’application de l’article 127 (6) du traité, voir PG Teixeira, The Legal History of the Banking Union, 223-5; et sur son histoire, voir H James, Making the European Monetary Union: The Role of the Committee of Central Bank Governors and the Origins of the European Central Bank (Belknap Press of Harvard University Press 2012) 313-7.
11. La seule possibilité étroite laissée par la directive sur le redressement et la résolution des établissements bancaires (article 32, paragraphe 4) à un État d’injecter des fonds publics dans une banque est la recapitalisation de « précaution ». Elle est autorisée en dehors du processus de résolution pour les banques jugées solvables par l’autorité de surveillance, mais qui ont besoin de capitaux pour faire face à des pertes futures hypothétiques mises en évidence par le scénario défavorable d’un test de résistance.
12. Voir, Karl-Philipp Wojcik, ‘Bail-in in the Banking Union’ (2016) 53 Common Market Law Review 91, 106–112.
13. Pour une proposition précoce de SEAD voir Daniel Gros et Dirk Schoenmaker, ‘European Deposit Insurance and Resolution in the Banking Union’ (2014) 52 Journal of Common Market Studies 529, 529.
14. Dans ce sens, voir M Draghi, ‘Risk-reducing and risk-sharing in our Monetary Union’, 11 Mai 2018, disponible sur www.ecb.europa.eu/press/key/date/2018/html/ecb.sp180511.en.html.
15. Sur les obstacles à une intégration fiscale au sein de l’union monétaire, voir Alicia Hinarejos Parga, ‘Fiscal Federalism in the European Union: Evolution and Future Choices for EMU’ (2013) 50 Common Market Law Review 1621, 1633–1641.
16. Pour une analyse, voir Gijsbert Ter Kuile et Willem Bovenschen, ‘Tailor-Made Accountability within the Single Supervisory Mechanism’ (2015) 52 Common Market Law Review 155; Rosa M Lastra, ‘Accountability and Governance Banking Union Proposals’ (Amsterdam : Duisenberg School of Finance 2012) DSF Policy Paper 30 8–9.
17. Voir Considérant (56) et article 1 du règlement MSU ; Considérant (24), article 6.3 et 6.5 du règlement MRU. Sur les garde-fous juridiques comme garantie de la légitimité voir aussi la position de la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne dans son jugement sur l’union bancaire, BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30 Juli 2019, 2 BvR 1685/14, Rn. (1–320), disponible www.bverfg.de/e/rs20190730_2bvr168514.html.
18. Voir, article 19.1 du règlement MSU et article 47 du règlement MRU. Sur le concept de supervision indépendante, voir Michael W Taylor, Marc G Quintyn et Silvia Ramirez, ‘The Fear of Freedom : Politicians and the Independence and Accountability of Financial Sector Supervisors’ IMF Working Papers WP/07/25 34 et suivants.
19. Voir, considérant (56) et article 21(3) du règlement MSU ; considérant (43) et article 46(3) du règlement MRU.
20. Sur ce concept, voir Joseph HH Weiler, ‘In the Face of Crisis: Input Legitimacy, Output Legitimacy and the Political Messianism of European Integration’ (2012) 34 Journal of European Integration 825.
21. Sur les faiblesses de la légitimité démocratique de l’union bancaire et l’argument que l’obligation de rendre des comptes ne peut compenser, voir Christoph Möllers, ‘Some Reflections on the State of European Democracy with Regard to the Banking Union and the ECB’ in Stefan Grundmann and Hans-W Micklitz (eds), The European Banking Union and Constitution : Beacon for Advanced Integration or Death-Knell for Democracy? (1st edn, Hart Publishing 2019) 213–218 ; Mark Bovens and Deirdre Curtin, ‘An Unholy Trinity of EU Presidents?: Political Accountability of EU Executive Power’ in Christian Joerges, Damian Chalmers and Markus Jachtenfuchs (eds), The End of the Eurocrats’ Dream: Adjusting to European Diversity (Cambridge University Press 2016).
22. Voir, Bruno De Witte, ‘The European Union’s COVID-19 Recovery Plan: The Legal Engineering of an Economic Policy Shift’ (2021) 58 Common Market Law Review 635. Pour une réflexion critique, voir Paul Dermine, ‘The EU’s Response to the COVID-19 Crisis and the Trajectory of Fiscal Integration in Europe: Between Continuity and Rupture’ (2020) 47 Legal Issues of Economic Integration 337.
23. Sur la dimension juridique du PEPP, voir Annelieke AM Mooij, ‘The Legality of the ECB Responses to COVID-19’ (2020) 45 European law review 713.
24. Pour une justification des mesures de supervision de la BCE, voir Andrea Enria, ‘An evolving supervisory response to the pandemic’, 1 October 2020, available at https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/speeches/date/2020/html/ssm.sp201001_1~ef618a5a36.en.html.
25. Pour une analyse des potentiels effets redistributifs du NGEU, voir Clemens Fuest, ‘The NGEU Economic Recovery Fund’, CESifo Forum 22 (1) (2021) 3.
26. Sur le rôle du MSU dans la réponse à la pandémie, Menelaos Markakis, ‘The Reform of the European Stability Mechanism: Process, Substance, and the Pandemic’ (2020) 47 Legal Issues of Economic Integration 350, 376–382
27. Sur les attributs et fondements d’un actif sûr européen, voir le rapport du Comité européen du risque systémique, ‘Sovereign bond-backed securities: a feasibility study’, January 2018, disponible sur www.esrb.europa.eu/pub/task_force_safe_assets/shared/pdf/esrb.report290118_sbbs_volume_I_mainfindings.en.pdf. Pour une analyse comparative des possibles modèles pour un actif sûr européen, voir Sebastian Grund, ‘The Quest for a European Safe Asset—A Comparative Legal Analysis of Sovereign Bond-Backed Securities, E-Bonds, Purple Bonds, and Coronabonds’ (2020) 6 Journal of Financial Regulation 233.
28. Extrait d’un commentaire de Jean Monet Excerpt à la suite de l’adoption de la « déclaration conjointe » du comité d’action pour les Etats-Unis d’Europe, Bonn, 1^er et 2 juin 1964, FJME, AMK 16/6/210. Voir, Gilles Grin, ‘Shaping Europe: The Path to European Integration According to Jean Monnet’ (Fondation Jean Monnet pour l’Europe 2017) Debates and Documents Collection Issue 7 12.
29. Sur les intentions de supranationalité originelles lors de la rédaction du Traité de Rome voir Julio Baquero Cruz, What’s Left of the Law of Integration?: Decay and Resistance in European Union Law (Oxford University Press 2018) 13–14.
30. Pour une vue d’ensemble des enjeux de l’union bancaire, voir Andrea Enria, ‘How can we make the most of an incomplete banking union?’, 9 September 2021, available at www.bankingsupervision.europa.eu/press/speeches/date/2021/html/MSU.sp210909~18c3f8d609.en.html
31. Sur les arguments pour un actif sûr européen en faveur d’une intégration financière, voir Vítor Constâncio, ‘Completing the Odyssean journey of the European Monetary Union’, 17 mai 2018, disponible sur  www.ecb.europa.eu/press/key/date/2018/html/ecb.sp180517.en.html; et le rapport du conseil européen sur du risque systémique ‘Sovereign bond-backed securities’, 2017, disponible sur www.esrb.europa.eu/pub/task_force_safe_assets/html/index.en.html.
32. Sur le processus de transformation constitutionnelle, voir Edoardo Chiti et Pedro Gustavo Teixeira, ‘The Constitutional Implications of the European Responses to the Financial and Public Debt Crisis’ (2013) 50 Common Market Law Review 683.
33. Voir dans ce sens, Jürgen Habermas, The Lure of Technocracy (Polity 2015) 9–16 (non traduit).
34. Voir, ‘Vers une véritable Union économique et monétaire’, rapport présenté par le président du Conseil européen M. Herman Von Rompuy’, 26 juin 2012, disponible sur https://www.consilium.europa.eu/media/23805/134186.pdf.
35. Citation de ‘Note de réflexion de Jean Monnet’, USA, avril/mai 1952, FJME, AMM 3/3/6. See, Grin (n 27) 27.