Les nouveaux outils de la gouvernance environnementale en Chine

«…Permettre aux personnes dignes de confiance d’aller où bon leur semble tout en rendant difficile aux personnes discréditées de faire un seul pas », Conseil d’État, 2014.

Au début des années 2010, la dégradation extrême de l’environnement en Chine et ses conséquences sanitaires tragiques ont surgi sur le devant de la scène nationale. Plusieurs évènements n’ont plus permis d’euphémiser la crise environnementale que connaît le pays ¹ . L’ensemble des milieux déjà passablement dégradés sous l’ère maoïste est très lourdement touché. Que ce soit pour l’eau, l’air ou les sols, les voyants sont au rouge. Alors que les problèmes de pollution de l’eau, présents depuis de nombreuses années, restaient peu visibles des classes moyennes urbaines, les épais brouillards de pollution qui touchaient de nombreuses zones du pays ont révélé la gravité de la situation. L’ampleur de la pollution des sols, et ses conséquences pour la production alimentaire, est découverte lorsqu’un rapport gouvernemental de 2014 conclut que près de 20 % des terres arables chinoises sont gravement polluées par des métaux lourds, conduisant les autorités à interdire de cultiver 3,33 millions d’hectares de terres agricoles, une superficie un peu supérieure à celle de la Belgique ² . S’il est difficile de comptabiliser exactement les conséquences en matière de santé publique, le monde comprend qu’une partie importante des habitants du pays est exposée quotidiennement à un cocktail de polluants dans l’air, l’eau et l’alimentation à des niveaux jamais égalés. L’inquiétude gagne les citoyens et les expatriés ³ . Les insuffisances de l’action publique semblent maintenant avoir le droit de cité. La pression pour une plus grande divulgation des données environnementales et une plus grande priorité accordée à la lutte contre la pollution s’accentue. À l’inquiétude s’ajoute l’indignation quand sont révélées les fréquentes falsifications de données d’environnement, les scandales sanitaires, les violations répétées des lois de protection de l’environnement, notamment par les entreprises d’État avec la complicité des gouvernements locaux ⁴ . Les autorités, confrontées à des mouvements de protestation collective, parfois violents, commencent à craindre les conséquences politiques de la crise environnementale.

Cette crise de confiance de la population dans l’appareil d’État n’est pas propre à la protection de l’environnement. L’application par les autorités locales et les entreprises d’État des lois et règlementations nationales est un problème épineux pour les autorités centrales depuis longtemps. Depuis le début des années 2000, les scandales socio-environnementaux impliquant des fonctionnaires locaux et/ou des dirigeants de grandes entreprises d’Etat se sont multipliés et ont contribué à ternir l’image du Parti communiste chinois (PCC) auprès de la population ⁵ . Afin de répondre à cette crise morale et regagner la confiance des citoyens, le gouvernement de Xi Jinping a initié, dès l’arrivée de ce dernier au sommet de l’Etat en 2012, un ambitieux projet de modernisation et de moralisation de la vie publique chinoise dont le système de crédit social (SCS) est l’un des instruments clés. Les premiers projets de crédit social en Chine visaient à moderniser le secteur bancaire en développant des outils de maîtrise des risques financiers permettant d’évaluer le niveau de solvabilité et d’intégrité des emprunteurs ⁶ . La nouveauté avec l’adoption du « schéma de programmation pour la Construction d’un Système de Crédit Social (2014-2020) » tient au fait que ce système va bien au-delà du seul domaine financier et intègre désormais tous les secteurs de la société. Le projet de crédit social sous sa nouvelle forme vise à évaluer le niveau de « crédibilité » et de « fiabilité », au sens large, de tous les acteurs de la société dans tous les domaines (financier, social, environnemental, politique, etc.) ⁷ . Il est conçu comme un outil disciplinaire visant à récompenser ou punir les entreprises, organisations, cadres de l’administration et individus en fonction de leur respect des lois et réglementations nationales ⁸ , mais aussi du caractère plus ou moins vertueux ou moral de leurs comportements.

Le SCS vise à développer, sur l’ensemble du territoire, des mécanismes de contrôle permettant aux autorités centrales de récompenser les comportements « digne de confiance » (ceux qui respectent les lois et les règles morales) et de punir ceux qui sont considérés comme « indigne de confiance » (ceux qui enfreignent les lois et les règles morales). C’est aussi une façon pour le gouvernement central de renforcer la légitimité du Parti vis-à-vis de sa population en proposant une solution concrète pour répondre à un problème structurel en Chine : la faiblesse des administrations locales et le contournement des lois par les potentats locaux ⁹ . Si la couverture médiatique qui a été faite de ce système en occident a porté principalement sur les systèmes de notation des citoyens, le SCS reste centré, pour le moment, sur les données dans les domaines institutionnels et économiques.

Le SCS repose sur plusieurs mécanismes clés : la collecte et le partage d’informations entre les différents acteurs impliqués ; la mise en place d’un système d’étiquetage (entreprises honnêtes, fiables, peu fiables, malhonnêtes, etc.) et de listes rouge et noire visant à identifier les acteurs considérés comme « digne de confiance » ou au contraire « indignes de confiance » ¹⁰ ; et la mise en place de systèmes de sanctions conjointes visant à punir à l’aide de différents canaux disciplinaires les entités « indignes de confiance » . Il hybride des mécanismes de surveillance publics et privés, impliquant donc une grande diversité d’acteurs (administrations publiques, cours de justice, banques, entreprises publics et privées etc.) à différentes échelles (nationale, provinciale, municipale, départementale) ¹¹ . Le SCS est directement associé à l’initiative « Internet Plus – Gouvernement » ¹² , lancée par Li Keqiang le Premier Ministre chinois en 2015, qui vise notamment à généraliser l’usage des technologies numériques au sein des institutions publiques afin de faciliter le partage et l’échange d’informations entre le gouvernement et les citoyens d’une part, mais aussi entre les différentes institutions publiques entre elles ¹³ .

Le système de crédit environnemental des entreprises (SCEE) correspond à un des principaux sous-systèmes du SCS. Il vise à faire appliquer les lois, règlements et normes environnementales en contrôlant et sanctionnant les pollueurs. À travers ce système, le pouvoir central cherche à enrayer la crise de confiance de la population ¹⁴ sur la capacité du régime à la protéger des pollutions ¹⁵ . Les difficultés du pouvoir central à endiguer la dégradation de l’environnement, notamment en raison de nombreuses obstructions locales à l’application des décisions de Pékin, sont interprétées comme une preuve des déficits de gouvernance du pays et constituent une menace pour la légitimité ultime et la survie à long terme de l’État chinois ¹⁶ . Le PCC semble donc vouloir reprendre rapidement la situation en main avec une série de mesures qui témoignent d’une évolution de la gouvernance de la protection de l’environnement, fondée notamment sur une transparence plus importante des données environnementales, une forte implication des citoyens, une généralisation de la surveillance à l’ensemble des parties prenantes et un renforcement du contrôle vertical.

La première partie de l’article expose les difficultés rencontrées par le pouvoir central pour faire appliquer et respecter les règles environnementales. Les deuxième et troisième parties abordent une série de mesures et d’actions prises par le pouvoir central pour tenter de surmonter ces difficultés, en mettant l’accent sur le système de crédit environnemental des entreprises.

Des progrès limités dans la protection de l’environnement souvent attribués aux comportements indignes de différents acteurs locaux

L’idiome « les cieux sont hauts et l’empereur est loin », qui traduit les difficultés que l’empereur chinois rencontrait à imposer sa volonté sur les provinces éloignées, est encore fréquemment utilisé en Chine. Malgré la présence d’objectifs de limitation des rejets polluants de plus en plus nombreux dans les plans quinquennaux, le renforcement de l’arsenal législatif et la mention répétée de l’édification d’une civilisation écologique dans les discours officiels, le pouvoir central rencontre toujours des difficultés à faire appliquer et respecter les lois de protection de l’environnement. La fragmentation et la décentralisation du système administratif chinois qui conduisent souvent à une dilution, voire à une déformation de l’intention politique des dirigeants centraux, sont souvent incriminées pour expliquer la faiblesse des progrès. Bien que le gouvernement central conserve l’autorité politique sur la planification environnementale, la loi chinoise délègue aux autorités locales la responsabilité de sa mise en œuvre et de la remontée des informations permettant de suivre l’évolution de la situation ¹⁷ . Les difficultés rencontrées témoignent également de la faible priorité qui est encore donnée à la protection de l’environnement par rapport à une croissance économique soutenue ¹⁸ .

Des données sur l’environnement peu fiables

La structure de gouvernance et le grand nombre de gouvernements locaux posent un sérieux défi au pouvoir central en matière de collecte et de vérification des informations. Outre les visites d’inspection occasionnelles, le gouvernement central s’appuie principalement sur des informations autodéclarées pour évaluer l’atteinte des objectifs par les gouvernements locaux, ce qui laisse la possibilité de fausses déclarations.

Le manque de moyens conduit à une mauvaise qualité des statistiques locales ¹⁹ . À Changchun par exemple, ville située au nord-est du pays de 7 millions d’habitants et couvrant 350 000 km2, les statistiques énergétiques ne sont recueillies que pour les entreprises au-dessus d’une certaine taille : à peu près 1 600 entreprises communiquent régulièrement des statistiques de consommation d’énergie au bureau municipal des statistiques ; aucune autre donnée n’est collectée. Ce périmètre ne recouvre qu’environ 65 % de la consommation totale d’énergie de la ville. K. Lo ²⁰ rapporte les propos d’un fonctionnaire du bureau municipal des statistiques : « Nous ne menons aucune enquête par échantillonnage aléatoire. Nous n’avons tout simplement pas les personnes et les ressources pour faire cela. Dans les régions où nous ne disposons d’aucune information concrète, nous utilisons les anciennes données de recensement et d’autres informations, telles que les tendances historiques, pour nous guider pour faire une estimation. […] C’est pourquoi nous ne publions pas de données sur la consommation d’énergie dans l’annuaire statistique. Nous ne serions pas en mesure d’expliquer les chiffres si les gens les interrogeaient ».

Les dissensions entre pouvoir central, gouvernements locaux et comités locaux du parti conduisent par ailleurs à une action peu efficace des bureaux de la protection environnementale (BPE). Les données collectées par ces bureaux sont souvent imprécises ou manipulées, les responsables locaux n’étant pas incités à découvrir et à signaler les échecs de mise en œuvre des gouvernements subordonnés ²¹ . Les fonctionnaires locaux en charge de vérifier l’atteinte des objectifs assignés par le pouvoir central décident de façon discrétionnaire du moment où les entreprises sont inspectées, ou la qualité de l’eau d’un lac est testée ; ils peuvent également choisir des méthodes de mesure favorables ou limiter des investissements dans les équipements de contrôle. Des manipulations et des falsifications des statistiques environnementales sont régulièrement rapportées et discutées au sein du gouvernement mais aussi dans les médias ²² .

Enfin, la surveillance environnementale centrale est faible depuis longtemps. En 2007, l’agence d’État en charge de la protection de l’environnement a acquis le statut de ministère, mais est restée faiblement dotée en personnel et en moyens financiers. Le nouveau Ministère de la Protection Environnementale (MPE) a gardé une autorité limitée pour intervenir dans les affaires locales. Les six centres de supervision régionaux, créés en 2006 pour établir un contrôle vertical direct du pouvoir central au lieu infranational d’application de la loi, ont vu souvent leur action entravée, notamment lors d’inspections de sites, par les comités locaux du Parti/ les gouvernements provinciaux ²³ . Et malgré ce renforcement du contrôle, la falsification de données reste une pratique fréquente ²⁴ .

Une bureaucratie fragmentée aux intérêts variés

L’application des réglementations environnementales chinoises fonctionne généralement selon le principe de la « double autorité » : des unités infranationales d’une agence fonctionnelle rapportent non seulement à des agences centrales mais aussi au gouvernement local dans lequel elles opèrent ²⁵ . Or, les BPE reçoivent leurs directives politiques du ministère de la protection environnementale, mais leurs ressources, comme les décisions de promotion du personnel, sont gérées par les gouvernements locaux qui ont souvent d’autres objectifs, peu conciliables avec la protection de l’environnement ²⁶ . Le gouvernement local est donc responsable des aspects pratiques de l’application des réglementations environnementales, y compris l’allocation des ressources et le déploiement d’inspecteurs ²⁷ .

Les bureaux locaux de protection de l’environnement ont d’ailleurs traditionnellement été sous-financés et ont manqué de personnel, tout en subissant la pression des gouvernements locaux pour ignorer les violations ou réduire les amendes pour pollution. Enfin, les redevances de rejets polluants (SO2, NOx, COD…), souvent fixées à des niveaux trop bas pour inciter à réduire significativement la pollution, ont souvent servi à financer une partie importante des budgets locaux de protection de l’environnement, incitant peu à la réduction des pollutions ²⁸ .

La responsabilité des entreprises d’Etat

L’indulgence des pouvoirs locaux bénéficie fréquemment aux entreprises d’État. Véhicules du capitalisme d’État chinois, ces entreprises occupent une place particulièrement importante dans l’économie du pays, notamment en pourvoyant une quantité importante d’emplois et en contribuant de façon significative à l’atteinte des objectifs de croissance assignés. Très présentes dans les secteurs de l’industrie lourde, elles sont à l’origine d’une importante part de la pollution de la Chine .

Nombre d’entre elles ont été à l’origine d’un grand nombre de violations des règles environnementales et de graves incidents de pollution. Eaton et Kostka ²⁹ ont établi une base de données répertoriant 2 370 cas de non-conformité par les entreprises d’État centrales entre 2004 et 2016 ³⁰ . En 2014, China Dialogue relate plusieurs exemples d’entreprises d’Etat à l’origine de violations de la réglementation et de falsification des données transmises aux BPE ³¹ : le MPE et la Commission nationale du développement et de la réforme ont ainsi pénalisé 19 d’entre elles, dont les cinq principales compagnies d’électricité chinoises, PetroChina et Shenhua, le plus grand producteur de charbon public, en raison de la falsification de leurs chiffres de désulfuration. Pour la plupart, il ne s’agit pas de leur première infraction.

Bénéficiant d’un rang administratif généralement supérieur aux régulateurs, les entreprises d’État sont souvent traitées avec plus d’indulgence que les autres types d’entreprises dans l’application des réglementations environnementales. Dans la province du Shandong, les centrales thermiques appartenant à l’État enfreignent souvent les normes d’émissions, mais le directeur du BPE provincial a limité les poursuites contre ces établissements en raison de leur soutien politique perçu. Wang relate par ailleurs que les fermetures par le gouvernement d’installations anciennes ciblent de façon plus importante les entreprises privées et peuvent s’accompagner de divers avantages pour les entreprises publiques, tels que des prêts ou des autorisations administratives d’expansion industrielle ³² .

Le renforcement des lois et du contrôle

L’application ineffective des réglementations environnementales a conduit à un certain nombre de réformes de grande envergure ces dernières années. La révision complète de la loi sur la protection de l’environnement en 2014 -la première depuis 1989-, démontre l’élévation des priorités environnementales. Entrée en vigueur début 2015, la législation modifiée rehausse certains standards, donne aux autorités une plus grande possibilité de surveillance publique des pollueurs, des dispositions explicites pour faire face aux problèmes de conformité courants, tels que les déversements illégaux, et plus de pouvoir pour punir les entreprises et les fonctionnaires responsables de violations, y compris la falsification de données, les soumettant à des amendes illimitées et à des possibles fermeture.

L’évolution législative est suivie, en 2018, par une importante réforme institutionnelle. Les questions environnementales dépendent de très nombreuses administrations, ce qui complique considérablement leur traitement. La réorganisation des ministères tente de remédier à ce fort éclatement des compétences. Les attributions d’une quinzaine d’administrations sont réparties entre deux grands ministères : le ministère de l’Écologie et de l’Environnement (MEE) prend en charge tout ce qui relève de la protection de l’environnement et de la lutte contre la pollution et le Ministère des Ressources Naturelles (MRN) l’exploitation et la gestion des ressources naturelles. L’effectif du MEE passe de 300 à 500 employés ³³ . Ce nouvel effectif reste toutefois faible au regard de la taille du territoire chinois et de l’ensemble des prérogatives dont il a la charge : la surveillance et la protection de l’environnement et l’application des lois afférentes, la sécurité nucléaire et radiologique, ainsi que l’organisation des inspections des autorités centrales ³⁴ .

Un renforcement du contrôle vertical

Plusieurs actions sont par ailleurs mises œuvre pour renforcer le contrôle vertical du pouvoir central et dépasser les problèmes posés par le principe de la « double autorité » ³⁵ . Cela a été le cas pour plusieurs bureaucraties clés au fil des ans ; la protection de l’environnement a été la plus récente à être visée par cette recentralisation avec la création et le déploiement d’équipes centrales d’inspection de l’environnement (ECIT), permettant un recours important à des actions de type campagne pour assurer le respect des réglementations environnementales ³⁶ .

Les ECIT relèvent directement du comité central et sont envoyés pour effectuer des contrôles aléatoires dans les zones où ce dernier a des raisons de croire que les réglementations environnementales ne sont pas appliquées, notamment en raison d’un nombre important de plaintes ou de commentaires présents sur les réseaux sociaux ³⁷ . Contrairement aux précédentes, les inspections visent non seulement les gouvernements provinciaux mais aussi les comités provinciaux du Parti ³⁸ .

Chaque ECIT se compose d’une trentaine de fonctionnaires de haut niveau qui rapportent directement au PCC. Les experts impliqués sont formés sur les questions de protection de l’environnement sans relations préexistantes entre eux ou avec des parties prenantes dans la zone inspectée. Ils se voient attribuer des pouvoirs étendus. À la fin de leur déploiement initial d’un mois, le ECIT est rappelé. Dans les mois suivants, des équipes de suivi, toujours de l’ECIT, sont chargées de s’assurer de la résolution des violations identifiées ³⁹ .

Une nouvelle gouvernance environnementale numérique

La divulgation d’informations et la communication virtuelle entre l’État et ses citoyens sont devenues des outils courants de gouvernance environnementale ⁴⁰ . En Chine, le pouvoir central mobilise de plus en plus les technologies numériques pour renforcer l’interaction avec la population et encourage la mise en œuvre par les autorités locales d’une gouvernance environnementale numérique. Si le gouvernement avait été pris au dépourvu par la soudaine demande sociale de divulguer les mesures de PM2.5 ⁴¹ , il semble désormais jouer un rôle plus actif dans le contrôle du débat en occupant les espaces en ligne, notamment les médias sociaux comme Weibo, un des réseaux sociaux les plus importants en Chine souvent appelé le « twitter chinois » ⁴² .

Un des objectifs de cette approche est d’impliquer les citoyens dans la surveillance des pollueurs afin de dépasser les problèmes qui se posent dans la remontée des informations vers l’État central. Le MPE avait déjà tenté d’utiliser la divulgation informationnelle pour renforcer la surveillance des gouvernements locaux et des entreprises polluantes, mais les règles étaient restées assez limitées ⁴³ . Depuis, plusieurs décisions ont considérablement élargi les données sur les performances environnementales que les entreprises et les gouvernements doivent rendre publiques. En avril 2014, la loi sur la protection de l’environnement amendée a introduit un chapitre spécial sur la divulgation d’informations et la participation du public ⁴⁴ . L’article 55 stipule les obligations de publication qui visent les principales entités qui émettent des polluants. L’objectif est répété très régulièrement dans différents discours et textes politiques, et les modalités d’application sont précisées. Dans un décret ministériel publié en 2016 par exemple, le MEP souligne que « les organismes de déchargement doivent publier les informations pertinentes sur les émissions et accepter consciemment la supervision publique » ⁴⁵ . Les responsables de l’environnement ont promulgué des règles exigeant la divulgation « en temps réel » des données sur la pollution provenant de plus de quinze mille grands émetteurs en Chine. La loi de 2016 sur la prévention et le contrôle de la pollution atmosphérique stipule en outre que les principales entités polluantes doivent installer et exploiter un équipement automatisé de surveillance de la pollution atmosphérique, s’assurer qu’il fonctionne correctement et divulguer les informations sur les émissions conformément à la loi ⁴⁶ .

En Chine, l’État et la société semblent avoir accepté la divulgation informationnelle comme un instrument de régulation et un outil essentiel pour renforcer le respect des lois environnementales et réduire la pollution. Les régulateurs environnementaux ont été parmi les institutions les plus actives en matière de divulgation informationnelle et d’implication des citoyens. Les pages Web du gouvernement, les boîtes aux lettres et les entretiens en ligne avec des agents sont devenus des outils courants de gouvernance environnementale ⁴⁷ . Les microblogs créés par les BPE ont été promus comme un outil de divulgation d’informations environnementales et de coopération citoyenne pour surveiller la pollution. L’émergence de microblogs environnementaux gérés par le gouvernement, de comptes WeChat, de plates-formes et hotline de reporting a fortement stimulé l’enthousiasme du public pour la participation à la supervision et au signalement des entreprises polluantes. Cet accès pratique à l’information a également encouragé le public à exprimer ses préoccupations environnementales par le biais de mouvements en ligne tels que « # pollution » et « # blue-sky ». Les ONG y contribuent activement : l’Institut des affaires publiques et environnementales (IPE) par exemple se consacre à la collecte, à la compilation et à l’analyse des informations environnementales du gouvernement et des entreprises afin de créer une base de données d’informations environnementales. Les citoyens ont désormais accès à des données horaires sur la qualité de l’air et de l’eau, rapportées par les stations de surveillance qui peuvent être suivies sur des téléphones intelligents et des outils de cartographie en ligne. La divulgation d’informations est aussi vue comme un moyen de signaler aux masses une gouvernance rationnelle, délibérative et axée sur la performance. Ces évolutions s’alignent sur l’objectif plus large des réformes de l’administration électronique visant à plus de de transparence, de diligence et de participation ⁴⁸ .

Mais, la transparence des données annoncée et promue par Pékin est à considérer avec prudence. Les microblogs ont été présentés comme une tentative prometteuse d’améliorer la gouvernance environnementale en augmentant la transparence et l’engagement des citoyens, mais également comme un nouvel outil de contrôle sur les discours environnementaux en ligne. Les preuves sont finalement très limitées que les microblogs de BPE améliorent la situation. La falsification des données reste un problème sérieux et la réponse aux demandes d’information du public reste inégale et parfois inexistante. Goron et Bolsover analysent les microblogs mis en place par 172 autorités environnementales locales de la province du Shandong et trouvent que ces espaces sont entravés par des pratiques visant à contrôler le discours environnemental en ligne ⁴⁹ . L’inondation des plateformes avec un contenu homogène reprenant le discours officiel et les slogans de l’État a été documentée, ainsi que d’autres pratiques, comme l’activisme de fonctionnaires des BPE enregistrés en utilisateurs ordinaires ⁵⁰ . Le contrôle des discours environnementaux semble donc avoir été significativement resserré ces dernières années. Des citoyens qui ont trop insisté pour obtenir des informations ont par ailleurs subi des répercussions de la part de l’État ⁵¹ .

Ces mesures s’inscrivent dans une stratégie plus large de restructuration de la gouvernance de l’internet chinois lancée durant les deux premières années de l’administration du président Xi Jinping. De nouvelles institutions ont été créées pour centraliser la gouvernance dans une sphère qui était jusqu’à présent fragmentée, tandis que la quête de sécurité idéologique et technologique s’est traduite par des efforts accrus pour contrôler les informations en ligne et prévenir les menaces, en particulier de l’étranger. Les technologies de l’information sont devenues des facilitateurs des interventions, mais aussi de la surveillance et du contrôle gouvernemental.

Le SCEE : mesurer les performances environnementales, inciter et sanctionner

Le système de crédit environnemental des entreprises est un des instruments clés dans le projet de modernisation et de moralisation de la vie publique chinoise. Le SCEE est présenté dans les documents officiels du gouvernement central comme un « système innovant de gestion de l’environnement » impliquant les institutions publiques, les entreprises et les citoyens ⁵² . Placé sous la direction du ministère de protection environnementale (MPE), ce système cherche à renforcer les contrôles sur les émissions de polluants (air, eau, sol) des entreprises afin de sanctionner les acteurs qui ne respectent pas les standards autorisés par la loi, l’enjeu étant pour le PCC de regagner la confiance des citoyens et répondre à la crise morale actuelle, liée notamment aux nombreux scandales environnementaux. Il vise également à améliorer et systématiser les processus de collectes, d’analyse et de diffusion de l’information environnementale afin de renforcer le contrôle des pollueurs. Ce dispositif vient en réalité s’ajouter aux autres outils de gouvernance informationnelle de l’environnement développés par les autorités chinoises au cours de ces dernières années. En tant que sous-système du SCS, le SCEE repose sur la mise en place de la mise en place d’un système d’étiquetage (entreprises honnêtes, fiables, peu fiables, malhonnêtes, etc.) et de listes rouge et noire associés à des mécanismes de sanctions et récompenses. Ces listes sont constituées à partir des systèmes de notations des crédits environnementaux des entreprises.

Le MEP a publié, en 2014, un document cadre présentant les principes généraux du SCEE, qui ont été intégrés entre 2014 et 2020 dans les systèmes réglementaires des différentes provinces. Ce document cadre national présente notamment l’indice d’évaluation du crédit environnemental des entreprises. Celui-ci est associé à une méthode de notation spécifique qui repose sur 19 indicateurs (Figure 1 et Annexe) visant à contrôler le respect des règles et lois environnementales dans les domaines suivants : 1) la prévention des pollutions ; 2) la protection des écosystèmes naturels ; 3) la responsabilité sociale et environnementale (RSE) des entreprises ⁵³ . Ce document n’indique pas de fréquence de contrôle spécifique. Les modalités précises de mise en œuvre du contrôle des sites industriels et la fréquence à laquelle les notes sont réévaluées varient en fonction de chaque province.

Figure 1 • 9 premiers indicateurs permettant de construire l’indice d’évaluation du crédit environnemental des entreprises chinoises

Chaque indicateur se voit attribuer un poids spécifique pour le calcul final du crédit (ou score) environnemental des entreprises. Parmi ces indicateurs on retrouve notamment des informations concernant les plaintes du public et la couverture médiatique des entreprises (qui rentrent dans la catégorie RSE), une façon pour les autorités centrales d’intégrer la voix des « masses » dans les systèmes de calcul du crédit. Notons toutefois que les indicateurs liés à la participation du public et des médias ont un poids très faible dans le calcul final, respectivement 4 % et 2 %.

Sur la base de cet indice, les entreprises sont réparties en quatre niveaux : les entreprises ayant une carte verte intègrent une « liste rouge » (dignes de confiance) qui leur donne accès à des avantages (ex : accès au crédit facilité, diminution de la fréquence des contrôles environnementaux, etc.). Les entreprises ayant une carte rouge intègrent une « liste noire » (indignes de confiance) que les autorités locales et centrales rendent publique. Puis, leurs scores environnementaux sont intégrés dans le système général de crédit social auquel elles sont rattachées. Les entreprises sur « liste noire » sont lourdement sanctionnées:

• accès restreint au crédit bancaire, aux marchés publics, aux certifications de qualification professionnelles, à l’attribution de licences administratives, etc ;
• suppression des subventions publiques et des soutiens politiques ;
• augmentation de la fréquence des procédures de contrôle environnemental, etc.

À l’heure actuelle, il n’y a pas de système de crédit environnemental des entreprises unifié à l’échelle nationale mais une multitude de systèmes provinciaux et/ou municipaux qui intègrent les principes généraux édictés par Pékin. Chaque province doit ensuite s’organiser pour développer son propre système de collecte et de partage de données, de rating/scoring et de sanction/récompenses.

Cela signifie que chaque province doit organiser, sous le contrôle des autorités centrales, ses propres « forces de régulation » en développant des mécanismes de coopération entre les institutions, agences publiques et entreprises clés afin de favoriser la communication interinstitutionnelle et le partage de données.

La province très développée et industrielle du Zhejiang (quatrième province la plus riche de Chine ⁵⁴ ), située au Nord Est de la Chine, est souvent citée en exemple dans les documents officiels pour sa mise en œuvre du SCEE et plus généralement pour les efforts déployés par les autorités locales en matière de transparence environnementale. À cet égard notons que la ville de Hangzhou, capitale économique du Zhejiang, a été élue « happiest city in China » pendant 12 années consécutives ⁵⁵ à la fois pour sa vitalité économique, la ville est notamment connue pour accueillir le siège social du groupe Alibaba, mais aussi pour son cadre de vie avec le fameux lac de l’Ouest situé en plein cœur de la ville. Hangzhou est la troisième ville la plus riche du delta du Yangtze après Shanghai et Suzhou ⁵⁶ .

Les autorités du Zhejiang semblent, en effet, faire preuve d’exemplarité en matière de mise en œuvre du SCEE avec plusieurs sites web dédiés (contrôlés par le bureau local de l’environnement et de l’écologie) rendant public l’accès à des données régulièrement mises à jour sur le système. Ceci n’est le cas d’aucune autre province à ce jour.

Le gouvernement du Zhejiang a publié, en janvier 2020, un document sur le fonctionnement du SCEE dans la province avec un système de score spécifique, sur 1000 points. Dans ce document, les autorités provinciales ont détaillé avec précision les critères de notation, en réintégrant la majeure partie des indicateurs proposés par les autorités centrales dans le document cadre publié par le MEP en 2014. Les entreprises peuvent perdre entre 10 et 400 points en fonction de leur respect des lois et réglementations environnementales. Le système de notation, et donc de contrôle des entreprises, hybride à la fois des mécanismes automatisés d’évaluation en temps réel des émissions de polluants (monitorés par des équipements prévus à cet effet) et une évaluation sur site par des fonctionnaires des PBE locaux, qui est aléatoire (au minimum une fois par an) et dont la fréquence dépend à la fois du crédit de l’entreprise mais aussi d’éventuelles plaintes du public. Toutefois, le calcul des notes environnementales n’intègre pas de critères associés à la participation du public ou des médias, contrairement aux indications, quoique « cosmétiques », recommandées au niveau national.

Dans le système mis en place dans le Zhejiang, le crédit environnemental des unités participantes est divisé en cinq grades, en fonction du nombre de points obtenus par les entreprises et organismes tiers d’évaluation environnementale :

• Entre 1000 et 980 points : grade A (excellent, carte verte),
• Entre 980 et 920 points : grade B (bon, carte bleue),
• Entre 920 et 800 points : grade C (moyen, carte jaune),
• Entre 800 et 600 points : grade D (mauvais, carte rouge),
• Entre 600 points et moins : grade E (très mauvais, carte noire).

Des récompenses et mesures incitatives sont prises pour les entreprises de niveau A et B, et des mesures disciplinaires/sanctions pour les entreprises de niveau D et E.

Si la province du Zhejiang fait figure d’élève modèle en matière d’application du SCEE et plus généralement des dispositifs de gouvernance informationnelle de l’environnement, les résultats obtenus par le BPE provincial peuvent étonner. En effet, selon les informations officielles, près de 80 % des sites industriels inclus dans les bases de données du SCEE de la province du Zhejiang, soit 57 312 sites au 15 avril 2021 ⁵⁷ , dans l’ensemble de la province depuis la création du système seraient de niveau A et moins de 5 % de niveau D et E. Or ces données ne semblent pas cohérentes avec les rapports d’ONG internationales et hongkongaises (Wateratrisk ⁵⁸ , Greenpeace ⁵⁹ , etc.) qui alertent sur des niveaux de pollution alarmants des sols et des eaux. Il semblerait toutefois, qu’au niveau de la qualité de l’air, le Zhejiang s’en sorte mieux que d’autres provinces industrielles chinoises. En effet, les principaux instituts et organismes de mesure de la qualité de l’air en Chine (aqicn.org, IPE) indiquent que les niveaux de pollution de l’air sont relativement modérés dans cette province, en comparaison avec d’autres provinces chinoises. Il est à noter que le Zhejiang possède un nombre nettement moins important de centrales électriques au charbon que d’autres provinces comme le Shaanxi par exemple.

Au-delà de la province du Zhejiang, les données collectées dans d’autres provinces sur les sites officiels de crédits environnementaux locaux sont également surprenantes. En effet, selon les données officielles à Shenzhen, au mois de janvier 2021, 13,3 % des entreprises auditées étaient sur liste verte, 90 % sur liste bleue, 7,1 % sur liste jaune et 1,4 % sur liste noire ⁶⁰ . À Fuzhou, dans le Fujian, 55,47 % des entreprises auditées en 2020 étaient sur liste verte, 41,4 % sur liste bleue, 1,56 % sur lite jaune et 1,56 % sur liste noire ⁶¹ .

D’une province à l’autre, chaque système impliquant des modes de calculs, d’un système d’étiquetage (liste noire, grade E, etc.) et des fréquences de contrôle sensiblement différentes, il est difficile de réaliser une comparaison des résultats entre les différentes provinces. Néanmoins, il est frappant de constater que les provinces ayant mis en place un SCEE et divulguant leurs données publiquement affichent des niveaux de conformité des entreprises aux lois et réglementations environnementales particulièrement hauts.

Or, étant donné les niveaux de pollutions extrêmes auxquels la Chine est confrontée, ces données pourraient ne pas être représentatives de l’impact environnemental des entreprises sur leur territoire d’implantation. Différentes hypothèses peuvent alors être émises ce résultat : soit ces données sont falsifiées, soit les normes et standards sur les rejets de polluants et la protection des écosystèmes naturels, encadrés par la loi et les réglementations, sont très insuffisants pour limiter la pollution et enrayer la destruction des écosystèmes.

Annexe • ensemble des indicateurs permettant de construire l’indice d’évaluation du crédit environnemental des entreprises chinois

• Pénalités et ordres administratifs : 18 % ;
• Les niveaux de polluants de l’air et de l’eau sont conformes aux normes : 15 % ;
• Management du risque environnemental : 10 % ;
• Pollution autorisée : 6 % ;
• Exploitation d’installations de contrôle de la pollution : 6 % ;
• Traitement et élimination des déchets solides généraux : 5 % ;
• Gestion normalisée des déchets dangereux : 5 % ;
• Standardisation des systèmes de traitement des eaux usées : 5 % ;
• Prévention de la pollution sonore : 4 % ;
• Plaintes du public : 4 % ;
• Diffusion/divulgation de l’information : 4 % ;
• Audit obligatoire pour vérifier les mesures de dépollution et de nettoyage : 3 % ;
• La « protection écologique » sur les sites industriels : 2 % ;
• La « protection écologique » dans le développement et la construction : 2 % ;
• Déclaration de déversement/pollution : 2 % ;
• Paiement de la taxe sur les rejets de polluants : 2 % ;
• Supervision médiatique : 2 % ;
• Auto-monitoring et transparence : 2 % ;
• « Protection écologique » dans l’utilisation des ressources : 1 %.

Conclusion

La situation de l’environnement semble s’être quelque peu améliorée récemment en Chine ⁶² . Cette évolution s’est faite au prix du renforcement de la surveillance, des contrôles et des sanctions. Des décennies de négligence et de laissez-faire n’ont pas permis d’établir une culture de la protection de l’environnement. Etant donné la structure autoritaire du pays, les progrès de la gouvernance ne se traduisent pas forcément par un renforcement de la responsabilité ⁶³ . La crise environnementale, loin d’être résolue, risque de ne pouvoir s’atténuer qu’avec une généralisation de la surveillance, numérique et humaine, et de l’autoritarisme. C’est d’ailleurs ce qu’il semble être en train de se passer en Chine. Le projet de civilisation écologique du PCC confère au pouvoir central, et notamment au Ministère de l’Environnement et de l’écologie, une formidable occasion d’étendre son système de surveillance et de contrôle sur les autorités locales et les entreprises. Le SCEE permet aux autorités centrales de renforcer leur influence sur le fonctionnement des systèmes réglementaires des provinces et grandes municipalités chinoises. Il se pourrait néanmoins que l’amélioration attendue tarde à se réaliser. L’analyse des premiers résultats du SCEE ont de quoi surprendre, tant les résultats sont bons : une grande majorité d’entreprises, y compris de l’industrie lourde, enregistrent d’excellents résultats, ne permettant pas alors d’expliquer la forte dégradation de l’environnement dans le pays.

1. En 2011 et 2012, la publication des mesures de pollution de l’air effectuées par l’ambassade des États-Unis à Pékin a mis en évidence des différences importantes avec celles qui étaient fournies par les autorités chinoises ; cela a provoqué une indignation générale dans la capitale chinoise et révélé l’insuffisance du dispositif de surveillance de la qualité de l’air ainsi qu’un évident manque de transparence. Depuis la fin des années 2000, plusieurs scandales sanitaires ont par ailleurs touché le pays, notamment la découverte de niveaux dangereux de métaux lourds dans certaines denrées alimentaires, suscitant un grand émoi dans la population : en 2013, les responsables de la sécurité alimentaire du Guangzhou ont par exemple trouvé du cadmium dans plusieurs échantillons de riz. Au cours de la même période, des villages de cancers ont également été révélés (Y. Li, J. Shapiro, China Goes Green: Coercive Environmentalism for a Troubled Planet, Polity Press, 2020). [ndlr] Voir dans ce numéro l’entretien de Y. Li et J. Shapiro réalisé par C. Pèlegrin et intitulé « La transition écologique en Chine : à quel coût ? », page 114.
2. Reuters Staff, « China says over 3 mln hectares of land too polluted to farm », Reuters, 2013.
3. Voir par exemple Bloomberg News, « Chinese anger over pollution becomes main cause of social unrest », mars 2013.
4. S. Monjon, S. Poncet, La transition écologique en Chine : Mirage ou “Virage vert” ?, Éditions de la rue d’Ulm, 2018
5. S. Weigelin-Schwiedrzik, « Doing things with numbers: Chinese approaches to the Anthropocene », Int. Commun review, 2018.
6. P. Sel, Le crédit social chinois, Politis, 2019.
7. F. Liang, V. Das, N. Kostyuk, M. M. Hussain, « Constructing a data-driven society: China’s social credit system as a state surveillance infrastructure », Policy & Internet, 10(4), 2018.
8. P. Sel, op. cit.
9. Y. J. Chen, C. F. Lin, H. W. Liu, « Rule of trust: The power and perils of china’s social credit megaproject », Colum. J. Asian L., 32, 1, 2018.
10. Y. J. Chen, C. F. Lin, H. W. Liu, op. cit
11. F. Liang, V. Das, N. Kostyuk, M.M Hussain, op. cit.
12. Cette initiative est également appelée « gouvernement par internet » ou « gouvernement numérique ».
13. P. Velghe, « Reading China, The Internet of Things, Surveillance, and Social Management in the PRC ». China Perspective, 2019.
14. La diffusion massive et le succès éclatant du documentaire « Under the Dome » sorti en 2015 et devenu viral sur le web chinois (150 millions de vues en 3 jours) qui dénonce les liens entre la corruption au sein des administrations chinoises et les problématiques de pollution de l’air peut être considérée comme un élément emblématique de cette crise de confiance. Le documentaire a d’ailleurs rapidement été censuré du web par les autorités.
15. Voir par exemple, « ‘Airpocalypse’ dirties credibility of Chinese government », South China Morning Post, décembre 2016.
16. A. Wang, « Chinese State Capitalism and the Environment », UCLA School of Law, Public Law Research Paper, No. 15-52, 2015.
17. L. Zhang, A. P. J. Mol, S. Yang, « Environmental Information Disclosure in China: in the Era of Informatization and Big Data », Frontiers of Law in China, 12, 1, 2017.
18. A. Wang, op. cit.
19. K. Lo, « How authoritarian is the environmental governance of China? », Environmental Science & Policy, 54, 2015.
20. K. Lo, op. cit.
21. G. Kostka, « Command without control: The case of China’s environmental target system », Regulation & Governance, 10, 2016.
22. « Chinese companies caught falsifying environmental data », China Dialogue, 2014.
23. R. Li et al., « Does the Central Environmental Inspection actually work? », Journal of Environmental Management, 253, 2020 ; Ces centres de supervision régionaux semblent toutefois avoir permis de limiter la falsification de données de rejets polluants et les violations de la loi, au prix d’un coût important. G. Kostla, J. Nahm, « Central-Local Relations: Recentralization and Environmental Governance in China », The China Quaterly, 231, 2017.
24. Reuters Staff, « False emissions reporting undermines China’s pollution fight », Reuters, 2016 ; Reuters Staff, « China says pollution inspectors find firms falsifying data », Reuters, 2017.
25. B. Van Rooij et al,« Centralizing trends and pollution law enforcement in China », The China Quaterly, 231, 2017.
26. R. Li et al, op. cit.
27. C. Xiang, T. van Gevelt, « Central inspection teams and the enforcement of environmental regulations in China », Environmental Science and Policy, 112, 2020.
28. A. Wang, « Explaining Environmental Information Disclosure in China », 44 Ecology Law Quarterly 865, 2018.
29. S. Eaton, G. Kostka, « Central Protectionism in China: The “Central SOE Problem” in Environmental Governance », The China Quarterly, 231, 2017.
30. La gravité de ces incidents va des violations de procédure aux accidents industriels majeurs causant une pollution grave, des blessures et des décès.
31. China Dialogue, op. cit.
32. A. Wang, op. cit., 2015.
33. T. Voïta, « Xi Jinping’s Institutional Reforms, Environment over Energy? », Édito Energie, Ifri, octobre 2018.
34. Y. Li, J. Shapiro, op. cit.
35. J. Shapiro, « China’s Environmental Challenges », Polity Press, 2016.
36. S. Habich-Sobiegalla, « How Do Central Control Mechanisms Impact Local Water Governance in China? », Journal of Environmental Management, 253, 2018.
37. C. Xiang, T. van Gevelt, op. cit.
38. R. Li et al., op. cit.
39. K. Jia, S. Chen, « Could campaign-style enforcement improve environmental performance? Evidence from China’s central environmental protection inspection », Journal of Environmental Management, 245, 2019.
40. J. Tan, I. Eguavoen, « Digital environmental governance in China: Information disclosure, pollution control, and environmental activism in the Yellow River Delta », Water Alternatives, 2017.
41. En 2013, lors d’un épisode de pollution particulièrement fort, les données des capteurs de l’ambassade américaine à Beijing étaient différentes des données publiées officiellement par l’Etat chinois ce qui causa le trouble et le doute de la population.
42. I. Hilton, « Guidance and Transgression: The Contest for Narratives of Environment and Pollution in China », Commentary, International Journal of Communication 11, 2017.
43. B. Van Rooij et al, op. cit.
44. Institute of Public and Environmental Affairs (IPE) and Natural Resources Defense Council (NRDC), « Achievements of One Decade: 2018-2019 Annual Report of Pollution Information Transparency Index (PITI) for 120 Cities », 2019.
45. A. Wang, op. cit., 2018.
46. IPE, NRDC, op. cit.
47. Ibid.
48. L. Zhang, A. P. J. Mol, S. Yang, op. cit.
49. C. Goron, G. Bolsover, « Engagement or control? The impact of the Chinese environmental protection bureaus’ burgeoning online presence in local environmental governance », Journal of Environmental Planning and Management, 63 (1), 2020.
50. J. Zeng, E. C. Chung, K. E. Fu, « How Social Media Construct “Truth” Around Crisis Events: Weibo’s Rumour Management Strategies After the 2015 Tianjin Blasts », Policy & Internet, 2017.
51. A. Wang, op. cit., 2018.
52. Corporate Environmental Credit Evaluation Measures, Ministry of Ecology and Environment China, 2014.
53. Ibid.
54. « Zhejiang among Top 10 Chinese provincial regions with strongest GDP in 2020 », China Daily, février 2021.
55. « Hangzhou listed China’s ‘happiest city’ », govt.chinadaily.com, 2018.
56. « Investing in Hangzhou, Zhejiang Province: China City Spotlight », China Breafing, 2021.
57. 浙江省企业环境信用评价综合管理系统.
58. F. Hu, « Rivers Flow In Me: Reflections From Zhejiang », China Water Risk, 2017.
59. « A Monstrous Mess: toxic water pollution in China », Greenpeace, 2014.
60. 企业环境信用等级评定结果公告-深圳市生态环境局 (sz.gov.cn).
61. 福州市生态环境局关于2020年福州市企业环境信用评价第一批强制评价企业评价结果的公告信用制度生态环境局_福州市鼓楼区政府 (gl.gov.cn).
62. [ndlr] Voir dans ce numéro l’article de S. Monjon et L. Boudinet intitulé « État de l’environnement en Chine : quelles évolutions ces dernières années ? », page 126.
63. Y. Tan, « Transparency without Democracy: The Unexpected Effects of China’s Environmental Disclosure Policy », Governance, 2014.