Revue Européenne du Droit
Déficit de solidarité, recul des protections et déplacement des frontières : l'avenir de l'asile dans l'UE ?
Issue #3
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Auteurs

Evangelia Lilian Tsourdi

La Revue européenne du droit, décembre 2021, n°3

Il y a bien une crise liée aux réfugiés dans l’UE ; cependant, ce n’est pas une « crise des réfugiés », mais d’une crise des valeurs et de gouvernance de l’UE. Le vocabulaire de la crise a constamment dominé le discours public sur l’asile dans l’UE depuis 2015. La « crise » est souvent associée à l’augmentation du nombre de demandeurs d’asile dans l’UE, qui a atteint un pic durant l’été et l’automne 2015. Selon le récit dominant, le nombre de nouveaux arrivés a submergé l’UE et ses États membres, suggérant que le système d’asile de l’UE était par ailleurs conçu de manière adéquate et performante 1

Mais cette vision (politique) ignore les problèmes et les limites de la conception du système d’asile commun de l’UE, et plus particulièrement un déficit structurel de solidarité dû à ses modalités de répartition des responsabilités et à sa conception de la mise en œuvre. En outre, elle ignore l’érosion progressive des valeurs fondamentales de l’UE, telles que les droits fondamentaux et l’État de droit. Enfin, elle ignore l’approche constamment ambivalente de l’UE à l’égard de la protection des réfugiés et du partage des responsabilités au niveau mondial. L’engagement de l’UE en faveur de la protection est apparu parallèlement à des tentatives visant à garantir que peu de demandeurs d’asile puissent atteindre le territoire des États membres de l’UE pour demander l’asile. 

Dans cet article, je vais au-delà du discours sur la « crise des réfugiés » et j’analyse de manière critique les efforts de partage des responsabilités et le déficit de solidarité dans la conception de la politique d’asile de l’UE, le recul de la protection des réfugiés et les projets d’externalisation de l’UE. Je décris les causes et les effets qui en résultent et propose quelques réflexions sur une voie productive pour garantir un avenir à l’asile dans l’UE.

La solidarité dans la politique d’asile de l’UE : une approche palliative et axée sur l’urgence 

Les traités de l’UE contiennent un principe juridiquement contraignant de solidarité et de partage équitable des responsabilités 2 . Ce principe a un impact profond sur l’objectif de la politique d’asile de l’UE : il impose une certaine « qualité » dans la coopération entre les différents acteurs, et appelle sans doute à des changements structurels dans les modes de mise en œuvre de la politique, par exemple la méthode d’attribution des responsabilités 3 . Néanmoins, la politique d’asile de l’UE ne dispose pas d’un système de répartition des responsabilités entre les États membres fondé sur des indicateurs objectifs 4 . Au lieu de cela, le système d’attribution des responsabilités de l’UE, appelé système de Dublin 5 , attribue davantage de responsabilités aux États situés aux frontières maritimes extérieures de l’Union. Une fois la responsabilité attribuée, c’est à l’État membre individuel de prendre en charge le réfugié. Par conséquent, l’immobilité des réfugiés imprègne le système, entravant les efforts de redistribution ultérieurs, tandis que les mesures de soutien de l’UE, telles que le financement, sont limitées. Si la politique de l’UE était fondée sur une évaluation objective de la capacité de protection de chaque État membre, l’« incapacité à se conformer » aux obligations d’un État pourrait être clairement distinguée du « manque de volonté de se conformer », ce qui réduirait les tensions entre les États membres ; au lieu de cela, le système actuel dresse les États membres les uns contre les autres et les dissuade de se conformer.

Bien qu’il existe certaines manifestations de solidarité intra-UE dans la politique d’asile, elles sont sous-tendues par une vision palliative et d’urgence de la solidarité. La vision palliative de la solidarité prend pour acquis l’effet distributif inégal du système actuel de répartition des responsabilités de l’UE. Plutôt que de chercher à s’attaquer à la source du problème, on a recours à une série de « solutions » rapides et ad hoc, destinées à contrebalancer – en quelque sorte – l’absence de partage équitable des responsabilités. Par exemple, les déploiements opérationnels des agences visent à répondre aux « pressions particulières » exercées sur les systèmes nationaux d’asile et d’accueil. Ils sont censés être limités dans le temps. Le financement d’urgence, comme son nom l’indique, visait et vise toujours les situations de forte pression migratoire. L’aide humanitaire intracommunautaire est également une mesure limitée dans le temps.

Tout a été fait pour suggérer qu’il n’était pas nécessaire de s’écarter de la conception initiale du régime de mise en œuvre de la politique d’asile européenne, et que la source du « mal » du système était les urgences passagères, une forme de force majeure créée par une pression « extérieure ». Pourtant, certains États membres, comme la Grèce et l’Italie, ont eu recours presque constamment au « financement d’urgence » depuis sa création, tandis que le Bureau européen d’appui en matière d’asile, une agence de l’UE, continue de renouveler régulièrement les « plans d’urgence » par des « plans d’appui spéciaux » sur le terrain. Par conséquent, plutôt que d’être purement externes, les pressions sont également internes, créées par les erreurs de conception du régime de mise en œuvre de la politique d’asile européenne, ainsi que par l’adoption d’une vision palliative de la solidarité. 

Pourtant, aucun changement durable n’a été apporté au système d’attribution des responsabilités de l’UE 6 . Le nouveau pacte sur l’immigration et l’asile 7 , le dernier cadre politique en date sur les politiques européennes en matière d’asile, de migration et de gestion intégrée des frontières, et la série de propositions législatives qui l’accompagnent 8 , intègrent une variante de la solidarité flexible. Des contributions hétérogènes, un mécanisme d’opérationnalisation byzantin et un fort élan d’externalisation sont autant d’éléments qui rendent ces propositions peu susceptibles d’aboutir à un partage équitable dans la politique d’asile de l’UE 9 .

Recul de la protection des réfugiés : érosion de l’adhésion aux droits fondamentaux et à l’État de droit

Les maux de la politique d’asile sont exacerbés par un autre défi majeur auquel l’UE est confrontée, à savoir la « crise de l’État de droit » 10

L’une de ses facettes est liée à ce qui a été conceptualisé comme le « recul de l’État de droit ». S’appuyant sur l’analyse de Jan-Werner Müller de la capture constitutionnelle 11 , Laurent Pech et Kim-Lane Scheppele ont défini le recul de l’État de droit comme « le processus par lequel les autorités publiques élues mettent délibérément en œuvre des plans gouvernementaux qui visent à affaiblir, annihiler ou capturer systématiquement les contrôles internes du pouvoir dans le but de démanteler l’État démocratique libéral et de consolider le pouvoir à long terme du parti dominant » 12 . On peut supposer que les violations systémiques des droits fondamentaux font référence à des violations d’un certain type, d’une certaine intensité ou d’une certaine durée. Mais les défaillances de l’État de droit sont plus larges que ces formes d’appropriation constitutionnelle grave. En effet, les documents d’orientation, tels que le rapport annuel de la Commission sur l’État de droit, font référence à des violations relatives à l’indépendance de la justice, au harcèlement des organisations de la société civile et des établissements d’enseignement, et aux atteintes à la liberté d’expression 13

Ces évolutions sont liées au recul de la protection des réfugiés. Le choix de ne pas mettre en œuvre les obligations liées à l’asile dû à l’opposition idéologique à la protection des réfugiés, est illustré par les programmes de relocalisation d’urgence. Deux décisions du Conseil ont établi la relocalisation d’urgence, c’est-à-dire le transfert intra-UE de demandeurs d’asile entre États membres, au profit de l’Italie et de la Grèce en 2015-17 14 . Cette initiative a été mise à mal par plusieurs facteurs, dont ses propres caractéristiques législatives et administratives 15 . Les deux décisions plafonnaient numériquement leurs bénéficiaires potentiels 16 , définissaient de manière restrictive les demandeurs éligibles 17 , et avaient une date d’expiration de deux ans 18 . Comme le système de Dublin, elles ne tenaient pas compte des préférences des demandeurs d’asile eux-mêmes. La mise en œuvre du système a également été compromise par le refus catégorique de certains États membres de relocaliser les demandeurs d’asile. La résistance du groupe de Visegrad (c’est-à-dire la République tchèque, la Hongrie, la Pologne et la Slovaquie) à la mise en œuvre des décisions et, plus généralement, aux obligations en matière d’asile, s’est appuyée sur un mélange d’arguments « moraux » et juridiques. Il s’agissait notamment de plaidoyers en faveur de l’identité chrétienne de l’Europe (et de la Hongrie) 19 , ou de l’identité constitutionnelle 20 , ou encore de l’homogénéité ethnique (de la Pologne) 21 . La CJUE n’a pas été convaincue et a estimé que le refus de ces États membres de se conformer à la politique de l’UE violait le droit de l’Union 22 .

Des violations systémiques des droits fondamentaux liées à l’asile ont été observées dans différents États membres. Par exemple, depuis 2015, le gouvernement hongrois a démantelé la protection des réfugiés par une série de modifications législatives. Ces mesures ont affecté tous les aspects du système national d’asile 23 . Elles ont notamment réduit les droits procéduraux dans le cadre des « procédures normales », supprimé les mesures d’intégration pour les bénéficiaires reconnus, introduit un mécanisme d’éloignement totalement informel, d’abord dans une distance de huit kilomètres de la clôture avec la Serbie, puis sur l’ensemble du territoire, criminalisé le franchissement de la clôture de 175 kilomètres et établi qu’une « situation de crise » autorise la privation de liberté des demandeurs d’asile dans les zones de transit pendant toute la procédure de détermination du statut de réfugié 24 . Ces modifications ont entraîné des violations systématiques des droits fondamentaux des demandeurs d’asile, notamment des droits procéduraux, qui relèvent des principes de l’État de droit. 

En Grèce, les violations systémiques des droits fondamentaux ont été liées à la mise en œuvre de l’approche de la gestion des migrations dite « hotspot » 25 et aux refoulements aux frontières extérieures. L’approche des hotspots concerne essentiellement la collaboration entre les agences, dans le cadre de laquelle des experts nationaux déployés par des agences spécifiques – le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), Frontex, Europol et Eurojust – et le personnel des agences aident opérationnellement les administrations nationales dans les hotspots d’arrivée de migrants. Les spécialistes des études critiques sur la migration conceptualisent ces hotspots comme un incubateur du « territoire liminal de l’UE », compris comme « un espace de tri qui filtre les ‘quelques méritants’ et retient ou renvoie les ‘non méritants’ et les ‘sans droit’ ». 26 Du point de vue de la doctrine juridique, la mise en œuvre actuelle de l’approche des hotspots de l’UE a entraîné des violations des droits fondamentaux, notamment le risque de refoulement dû au retour dans un pays non sûr 27 , des restrictions disproportionnées à la liberté de circulation des demandeurs d’asile 28 et des violations du principe de dignité humaine et de l’interdiction des traitements inhumains ou dégradants 29

Ces dynamiques ne se limitent certainement pas à la Grèce ou aux opérations des hotspots, comme l’illustre la situation récente à la frontière extérieure de la Pologne et de la Lituanie avec la Biélorussie 30

Un dernier exemple de ces actions unilatérales de déviation en violation des droits de l’homme a lieu aux frontières maritimes extérieures de l’UE. En l’absence d’une réponse coordonnée de l’UE au débarquement des demandeurs d’asile et des migrants arrivant par la mer, des États membres comme l’Italie et Malte ont déclaré unilatéralement une politique de « port fermé » associée à des pratiques de non-débarquement. Cette situation a entraîné d’intenses souffrances humaines, les bateaux restant à la dérive en mer pendant de longues périodes 31 . Lorsque le débarquement et la réinstallation ont lieu, ils sont organisés de manière ad hoc, « navire par navire » 32 .  

Les frontières mouvantes de l’UE : intégrer l’externalisation dans les relations extérieures de l’UE 

Outre les barrières physiques aux frontières, telles que les murs et les clôtures en fil de fer barbelé, les nouvelles technologies et les nouveaux instruments, stimulés par des « innovations juridiques sophistiquées », ont conduit à l’émergence du paradigme de la « frontière mouvante », qui transforme la frontière en une barrière individuelle mobile 33 . L’emplacement de cette frontière n’est pas fixe dans le temps ou l’espace – elle se déplace vers l’intérieur et l’extérieur du territoire – tout en présentant les caractéristiques d’une frontière statique transformée en « dernier point de rencontre, plutôt que le premier » 34 .

La dissuasion ne se limite pas aux frontières territoriales de l’UE. Lorsqu’il s’agit de questions de protection, la « frontière mouvante » se manifeste par des pratiques telles que l’inscription des pays d’origine des personnes susceptibles de demander une protection internationale sur la « liste noire » des visas de l’UE, et la privatisation du contrôle des migrations par la sanction des transporteurs (tels que les compagnies aériennes) qui permettent aux personnes sans visa de voyager sur des vols réguliers. Ensemble, ces mesures rendent illégaux certains candidats à l’immigration, créant ainsi un marché pour les voyages illicites. 

Cette présentation de l’UE et du confinement des réfugiés est acceptée depuis longtemps. Dès 2001, Noll a identifié le « marché commun de la déviation » 35 , tandis que Moreno-Lax 36 et Gammeltoft-Hansen 37 ont fourni des comptes rendus perspicaces sur la manière dont les politiques de l’UE en matière de contrôle des frontières extérieures, de visas et de migration entravent l’accès à la protection et dévient les obligations de protection vers les États non-membres de l’UE.    

Un développement plus récent est celui du « contrôle sans contact » qui signifie un changement dans le « paradigme de la dissuasion », de la simple prévention des arrivées spontanées et du détournement des flux vers d’autres destinations, à l’entrave de la sortie des migrants « à risque » 38 . Ces politiques sont mises en œuvre en s’assurant le partenariat stratégique des principaux pays de transit et d’origine, qui sont persuadés de contenir, ainsi que de réadmettre, les demandeurs d’asile potentiels en échange de gains politiques et financiers, tels que des financements, la facilitation de l’obtention de visas ou des négociations d’adhésion 39

La déclaration UE-Turquie de mars 2016 est emblématique de cette approche 40 . Cette déclaration, ou cet « accord » comme on l’appelle communément, visait à freiner les arrivées irrégulières de réfugiés (notamment syriens) en provenance de Turquie, en envisageant que la Turquie réadmette rapidement toute personne effectuant un voyage irrégulier vers les îles grecques. En échange, la Turquie s’est vu offrir un soutien financier accru et la promesse d’une exemption de visa pour les ressortissants turcs vers l’UE, entre autres incitations. L’accord UE-Turquie a été salué comme un succès. Néanmoins, son efficacité réelle et sa compatibilité avec les normes en matière de droits de l’homme sont contestées 41 . L’UE continue néanmoins à chercher à coopter d’autres partenaires actifs dans la gestion des migrations dans les principaux pays de transit d’Afrique subsaharienne, comme le Niger.

Dans le même temps, l’UE a pris des engagements volontaires et programmatiques de partage des responsabilités au niveau mondial par le biais du Pacte mondial sur les réfugiés 42 , bien que les réinstallations dans l’UE restent numériquement modestes. Au plus fort du déplacement des Syriens, les États membres de l’UE ont réinstallé un total de 27.800 personnes 43 . Un programme volontaire initié par la Commission et mis en œuvre entre septembre 2017 et décembre 2019 devait permettre de réinstaller 50.000 personnes supplémentaires 44 . En octobre 2019, ce dernier dispositif avait permis la réinstallation de 39.000 personnes, tandis que les États membres ont promis 30.000 places supplémentaires pour 2020 45 .  Si ces chiffres sont plus importants que par le passé, ils doivent être comparés aux besoins mondiaux en matière de réinstallation, qui, pour 2020, étaient projetés à 1,44 million de personnes par le HCR 46 . Il est important de noter que la nature volontaire de la participation des États membres à ces programmes a entraîné des divergences au sein de l’UE, 12 États membres n’ayant pas réinstallé une seule personne en 2019 47

Conclusions : y a-t-il une autre voie à suivre ?  

Il ressort de ce qui précède que le déficit de solidarité, le recul de la protection des réfugiés et les frontières mouvantes de l’UE sont une réalité. Mais cette réalité n’est pas inévitable, et il existe une autre voie pour la politique d’asile de l’UE.

Premièrement, il existe des approches différentes de celles prévues par le nouveau pacte pour parvenir à un partage équitable des responsabilités. Plutôt qu’une approche unique constituant une « solution miracle » au déficit de solidarité, il est plus probable qu’une combinaison de ces approches alternatives donne des résultats. Au lieu des contributions hétérogènes prévues dans le Pacte pour réaliser la solidarité avec les États membres de la ligne de front, comme les « parrainages de retour » ou le renforcement des capacités dans les pays tiers, le droit dérivé de l’UE pourrait établir des contributions positives concrètes aux systèmes d’asile des autres États membres, même sans relocalisation (par exemple, l’amélioration des conditions d’accueil) 48 . Ensuite, un changement plus radical des modes de mise en œuvre de la politique d’asile de l’UE pourrait être envisagé en renforçant encore l’intégration administrative et les modèles de mise en œuvre conjointe, par exemple dans le traitement des demandes d’asile, avec la participation du niveau européen, notamment par le biais de l’Agence européenne pour l’asile 49 . En outre, une augmentation significative du partage équitable pourrait résulter de l’octroi de formes plus structurelles de financement communautaire aux États membres pour la mise en œuvre des obligations en matière d’asile, plutôt que de s’attendre à ce que les ressources humaines et financières nécessaires à la réalisation de la politique d’asile de l’UE proviennent principalement des budgets nationaux.  Enfin, les co-législateurs de l’UE pourraient prévoir la reconnaissance mutuelle des décisions positives en matière d’asile, associée à des variantes de droits de libre circulation pour les bénéficiaires reconnus, à l’image de ce qui existe pour les citoyens de l’UE 50 . Certaines de ces solutions envisagées, telles que l’établissement de droits de libre circulation pour les bénéficiaires reconnus ou l’établissement de contributions positives concrètes aux systèmes d’asile d’autres États membres, pourraient être réalisées à court terme car elles nécessitent simplement des modifications du droit dérivé. D’autres solutions, telles que la prévision de formes structurelles de financement de l’UE pour mettre en œuvre la politique d’asile de l’UE, nécessiteraient une révision radicale de la répartition des enveloppes financières dans le cadre financier pluriannuel et ne peuvent donc être réalisées qu’à plus long terme.

Deuxièmement, il convient de noter que la défiance pour des raisons idéologiques ou politiques pourrait être un symptôme de capture constitutionnelle ou de défaillance de l’État de droit. Ici, la réponse ne peut pas rester spécifique à une politique. Même si le déficit de solidarité était comblé, ce type de problèmes liés à l’asile persisterait. En fait, lorsque la capture constitutionnelle est grave, les gouvernements concernés sont susceptibles de résister aux solutions productives visant à améliorer le partage équitable et à garantir la viabilité de la politique d’asile de l’UE, car les discours nationalistes d’exclusion, le racisme et la xénophobie conviennent à leur programme politique. Dans le cadre d’un schéma plus large de démantèlement de l’État de droit au niveau national, l’examen de ces manquements devrait être intégré dans les processus visant à sonder les risques pour les valeurs de l’UE, tels que les procédures de l’article 7 du TUE, ou les procédures connexes comme celles du cadre de l’État de droit de la Commission 51 . Ces examens pourraient également s’inscrire dans le cadre de ce que Scheppele appelle les « actions en infractions systémiques » 52 , en particulier le type d’action faisant valoir que les violations systémiques des principes fondamentaux du droit communautaire violent le principe de coopération loyale (article 4, paragraphe 3, du TUE) 53 . Une autre variante de la procédure d’infraction pourrait alléguer des violations systémiques des droits fondamentaux 54 , et elles peuvent être utiles même lorsque les violations ne sont pas liées à une saisie constitutionnelle. Enfin, Kochenov a décrit comment des actions en manquement initiées par les États membres et axées sur les défaillances de l’État de droit pourraient compléter avec force les pressions exercées par les institutions européennes 55 . Certains signes modestes montrent que les États membres pourraient être disposés à s’engager dans de telles actions 56 . Toutefois, il n’y a pas eu, à ce jour, d’engagement effectif d’une action en manquement par un autre État membre concernant le respect de l’État de droit.  

Enfin, en ce qui concerne la question fondamentale de l’accès légal à l’asile, seule une modification législative de la politique européenne en matière d’asile ou de visas pourrait modifier le statu quo actuel. Je fais référence à l’établissement de visas dits humanitaires qui permettraient aux demandeurs d’asile de se rendre légalement dans l’UE pour y chercher une protection. Malgré certains signes encourageants du Parlement européen 57 , cette option n’est pas actuellement explorée par les autres institutions de l’UE. Dans les relations extérieures de l’UE, l’accent devrait être mis non plus sur une approche principalement axée sur l’endiguement et la dissuasion, mais sur des mesures soutenant véritablement le développement des populations défavorisées dans les pays tiers, c’est-à-dire des mesures visant à la fois les réfugiés et les communautés locales. Ces mesures devraient être associées à la mise à disposition de l’UE d’un nombre significatif de places de réinstallation, notamment en ciblant les groupes de réfugiés particulièrement vulnérables, par exemple ceux qui ont besoin d’une assistance médicale spéciale, plutôt que de sélectionner les réfugiés à réinstaller sur la base de critères d’intégration.  

Notes

  1. e travail a été soutenu par une subvention du programme VENI (projet n° VI.Veni.191R.040) qui est financé par le Conseil néerlandais de la recherche (NWO).
  2.  Article 80 du TFUE.
  3.  E. Tsourdi, ‘Solidarity at Work? The Prevalence of Emergency-Driven Solidarity in the Administrative Governance of the Common European Asylum System’ (2017) 24 Maastricht Journal of European and Comparative Law, 667, 673-675. Voir aussi l’analyse in E. Küçük, ‘The principle of solidarity and fairness in responsibility sharing: more than window dressing?’ (2016) 22 European Law Journal 448; E. Karageorgiou, ‘Solidarity and sharing in the Common European Asylum System: the case of Syrian refugees’ (2016) 17 European Politics and Society 196. 
  4.  P. De Bruycker et E. Tsourdi, ‘In search of fairness in responsibility sharing’ (2016) 51 Forced Migration Review 64, 65 ; voir aussi E. Guild, C. Costello et V. Moreno-Lax, ‘Implementation of the 2015 Council Decisions Establishing Provisional Measures in the Area of International Protection for the Benefit of Italy and of Greece’, Étude pour la commission LIBE (2017), 68-70. 
  5.  Règlement (UE) N° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte) OJ L 180/31 (Règlement Dublin III).
  6.  E. Tsourdi et C. Costello, ‘The Evolution of EU Law on Refugees and Asylum’, in P. Craig et G. de Búrca (eds.), The Evolution of EU Law (OUP 2021), 793, 805-809. 
  7.  Communication COM(2020) 609 final de la Commission du 23 septembre 2020 sur un nouveau pacte sur la migration et l’asile.
  8.  Les plus pertinentes pour notre analyse sont : Proposition de règlement de la Commission établissant un filtrage des ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures, COM(2020) 612 final ; Proposition modifiée de règlement de la Commission instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l’Union, COM(2020) 611 final ; Proposition de règlement de la Commission relatif à la gestion de l’asile et de la migration, COM(2020) 610 final ; et, enfin, Proposition de règlement de la Commission visant à faire face aux situations de crise et aux cas de force majeure dans le domaine de la migration et de l’asile, COM(2020) 613 final.
  9.  E. Mavropoulou et E. Tsourdi, ‘Solidarity as normative rationale for differential treatment: common but differentiated responsibilities from international environmental to EU asylum law?’, à venir dans 51 Netherlands Yearbook of International Law 2020 (2022).
  10.  E. Tsourdi, ‘Asylum in the EU: One of the Many Faces of Rule of Law Backsliding?’, à venir dans 17(3) EU Constitutional Law Review (2021).
  11.  J-W. Müller, ‘Should the EU Protect Democracy and the Rule of Law Inside Member States?’ (2015) 21 European Law Journal, 141-60.
  12.  L. Pech et K. L. Scheppele, ‘Illiberalism Within: Rule of Law Backsliding in the EU’ (2017) 19 Cambridge Yearbook of European Legal Studies 3, 10 (traduction libre). 
  13.  Commission européenne, Rapport 2020 sur l’état de droit – la situation de l’état de droit dans l’Union européenne, COM(2020)580. 
  14.  Décision (UE) 2015/1523 du Conseil du 14 septembre 2015 instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce [2015] JO L239/146 ; Décision (UE) 2015/1601 du Conseil du 22 septembre 2015 instituant des mesures provisoires dans le domaine de la protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce [2015] JO L248/80.
  15.  B. De Witte et E. Tsourdi, ‘Confrontation on Relocation – The Court of Justice Endorses the Emergency Scheme for Compulsory Relocation of Asylum Seekers within the European Union: Slovak Republic and Hungary v Council’ (2018) 55 Common Market Law Review, 1457, 1459-67; E. Guild, C. Costello et V. Moreno-Lax, ‘Implementation of the 2015 Council Decisions Establishing Provisional Measures in the Area of International Protection for the Benefit of Italy and of Greece’, Étude pour la commission LIBE (2017), pp. 42-4: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/583132/IPOL_STU(2017)583132_EN.pdf.
  16.   Décision (UE) 2015/1523 du Conseil du 14 septembre 2015 instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce [2015] JO L239/146, Article 4 ; Décision (UE) 2015/1601 du Conseil du 22 septembre 2015 instituant des mesures provisoires dans le domaine de la protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce [2015] JO L248/80, Article 4(1).
  17.  Décision (UE) 2015/1523 du Conseil du 14 septembre 2015 instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce [2015] JO L239/146, Article 3(2); Décision (UE) 2015/1601 du Conseil du 22 septembre 2015 instituant des mesures provisoires dans le domaine de la protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce [2015] JO L248/80, Article 3(2) établissant la notion de demandeurs « ayant manifestement besoin d’une protection internationale ».
  18.  La première décision de relocalisation s’est appliquée jusqu’au 17 septembre 2017 et la seconde jusqu’au 26 septembre 2017. Voir respectivement la 1ère décision de relocalisation d’urgence, Article 13(2) et 2ème décision de relocalisation d’urgence, Article 4.
  19.  Par exemple M. Karnitschnig, ‘Orban says migrants threaten “Christian” Europe’ (Politico Europe, 3 September 2015), en référence à la tribune du premier ministre hongrois dans le journal allemand Frankfurter Allgemeine Zeitung: <https://www.politico.eu/article/orban-migrants-threaten-christian-europe-identity-refugees-asylum-crisis/>.
  20.  Pour une analyse de cette jurisprudence, voir G. Halmai, ‘Abuse of Constitutional Identity : The Hungarian Constitutional Court on Interpretation of Article E(2) of the Fundamental Law’ (2018) 43 Review of Central and East European Law 23. Sur les dangers pour l’État de droit émanant du pluralisme constitutionnel, voir également D. R. Kelemen et L. Pech, ‘The Uses and Abuses of Constitutional Pluralism: Undermining the Rule of Law in the Name of Constitutional Identity in Hungary and Poland’ (2019) 21 Cambridge Yearbook of European Legal Studies 59. Pour les points de vue en faveur du pluralisme constitutionnel, voir diverses contributions dans G. Davies et M. Avbelj (eds.), Research Handbook on Pluralism and EU Law (Edward Elgar 2018).
  21.   CJUE, 6 septembre 2017, C-643/15 et C-647/15, République slovaque et Hongrie / Conseil de l’Union européenne. 
  22.   CJUE, 2 avril 2020, C-715-17, C-718/17 and C-719-17, Commission européenne v Pologne, République Tchèque et Hongrie, §24-31 commentés dans E. Tsourdi, ‘Relocation Blues – Refugee Protection Backsliding, Division of Competences, and the Purpose of Infringement Proceedings: Commission v. Poland, Hungary and the Czech Republic, accepté et à venir, (2021) 58(6) Common Market Law Review.
  23.  B. Nagy, ‘From Reluctance to Total Denial: Asylum Policy in Hungary 2015-2018’, in V. Stoyanova et E. Karageorgiou (eds.), The New Asylum and Transit Countries in Europe During and in the Aftermath of the 2015/2016 Crisis (Brill 2019), p. 17; K. Juhász, ‘Assessing Hungary’s Stance on Migration and Asylum in Light of the European and Hungarian Migration Strategies’ (2017) 13 Politics in Central Europe 35; Hungarian Helsinki Committee, Two Years After: What’s Left of Refugee Protection in Hungary?:  <http://www.helsinki.hu/wp-content/uploads/Two-years-after_2017.pdf>.
  24.  Nagy, op.cit.
  25.  Pour sa première conceptualisation, voir la communication de la Commission du 25 septembre 2015 sur la gestion de la crise des réfugiés : mesures opérationnelles, budgétaires et juridiques immédiates dans le cadre de l’agenda européen sur la migration, COM (2015)490 final, annexe II.
  26.  A. Papoutsi et al. ‘The EC hotspot approach in Greece: creating liminal EU territory’, (2019) Journal of Ethnic and Migration Studies, 2200, 2201 (traduction libre). 
  27.  M. Gkliati, ‘The EU-Turkey Deal and the Safe Third Country Concept Before Greek Asylum Appeals Committees’ (2017) J. Crit. Migration & Border Regime Stud. 213 et E. Tsourdi, ‘Regional Refugee Regimes – Europe’, in C Costello, M Foster, and J McAdam (eds) Oxford Handbook of International Refugee Law (Oxford University Press, 2021) 352, 365-367. 
  28.  M. Mouzourakis, ‘All but last resort: The last reform of detention of asylum seekers in Greece’ (18 November 2019) EU Immigration and Asylum Law and Policy/Odysseus Academic Network <https://eumigrationlawblog.eu/all-but-last-resort-the-last-reform-of-detention-of-asylum-seekers-in-greece/>/.
  29.  E Tsourdi, ‘COVID-19, asylum in the EU, and the great expectations of solidarity’ (2020) International Journal of Refugee Law 32, 374. 
  30.  G. Baranowska, The Deadly Woods: Legalizing pushbacks at the Polish-Belarusian border, VerfBlog, 2021/10/29, https://verfassungsblog.de/the-deadly-woods/.
  31.  L’un de ces cas très médiatisés est celui du navire Aquarius. Voir, SOS Méditerranée (2018), On instructions from Rome, the Aquarius is stopped at sea between Malta and Italy, waiting for a safe port to disembark 629 survivors, Communiqué de presse 11 juin 2018 <https://sosmediterranee.com/on-instructions-from-rome-the-aquarius-is-stopped- at-sea-between-malta-and-italy-waiting-for-a-safe-port-to-disembark-629-survivors/>.
  32.  S. Carrera et R. Cortinovis, Search and rescue, disembarkation and relocation arrangements in the Mediterranean: Sailing Away from Responsibility?, CEPS Paper in Liberty and Security No. 2019-10, 2019. 
  33.  A. Shachar, The shifting border: Legal cartographies of migration and mobility. Ayelet Shachar in dialogue (Manchester University Press 2020) 6-7.
  34. Ibid. 5. Voir également le numéro spécial finalisé et à paraître, avec des contributions illustrant la nature de la frontière mouvante dans l’UE et analysant de manière critique ses implications, E. Tsourdi, A. Ott et Z. Vankova (eds), The EU’s Shifting Borders Reconsidered : Externalisation, constitutionnalisation et intégration administrative, European Papers (2022).   
  35.  G. Noll, Negotiating Asylum: The EU Acquis, Extraterritorial Protection and the Common Market of Deflection (Brill 2001).
  36.  V. Moreno-Lax, Accessing Asylum in Europe: Extraterritorial Border Controls and Refugee Rights under EU Law (OUP 2017). 
  37.  T. Gammeltoft-Hansen, Access to Asylum: International Refugee Law and the Globalisation of Migration Control (CUP 2011). 
  38.  M. Giuffré et V. Moreno-Lax, ‘The rise of consensual containment: from contactless control to contactless responsibility for migratory flows’, in S. Juss (ed.) Research Handbook on International Refugee Law (Edward Elgar Publishing 2019) 84. Pour le contrôle sans contact, voir plus loin V. Moreno-Lax, ‘The Architecture of Functional Jurisdiction: Unpacking Contactless Control —On Public Powers, S.S. and Others v. Italy, and the “Operational Model”’ (2020) German Law Journal 385.
  39.  Giuffré et Moreno-Lax, ‘The rise of consensual containment’, op.cit., 84.
  40.  Déclaration UE-Turquie, SN 38/16, 18 mars 2016, et analyse ci-dessous.
  41.  T. Spijkerboer, ‘Fact Check: Did the EU-Turkey Deal Bring Down the Number of Migrants and of Border Deaths?’ (Border Criminologies, 28 septembre 2016) < https://www.law.ox.ac.uk/research-subject-groups/centre-criminology/centreborder-criminologies/blog/2016/09/fact-check-did-eu>  et S. Carrera, L. den Hertog et M. Stefan, ‘The EU-Turkey deal: reversing “Lisbonisation” in EU migration and asylum policies’, in S. Carrera, J. Santos Vara et T. Strik, Constitutionalising the external dimensions of EU migration policies in times of crisis: Legality, Rule of Law and Fundamental Rights Reconsidered (Edward Elgar 2019) 155. 
  42.  Le Pacte mondial sur les réfugiés est contenu dans le Rapport du Haut-Commissaire des Nations unies sur les réfugiés : Partie II, A/73/12, 2018 et affirmé par l’Assemblée générale des Nations unies, Résolution adoptée par l’Assemblée générale, 17 décembre 2018, A/RES/73/151. Pour un commentaire, voir les différentes contributions dans le numéro spécial du International Journal of Refugee Law (2018) 30(4) intitulé The 2018 Global Compacts on Refugees and Migration.
  43.  Commission européenne, ‘Gérer la migration sous tous ses aspects: progress réalisés dans le cadre de l’agenda européen en matière de migration, COM(2018)798, 4.  
  44.  Recommandation de la Commission européenne du 3 octobre 2017 relative à l’amélioration des voies d’entrée légales pour les personnes ayant besoin d’une protection internationale, C(2017) 6504.  
  45.  Commission européenne, ‘Rapport d’avancement sur la mise en œuvre de l’agenda européen en matière de migration’, COM(2019)481, 18. 
  46.  HCR, ‘UNHCR Projected Global Resettlement Needs: 2020’, 2019.  
  47.  Selon les statistiques d’Eurostat : <https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/tps00195/default/table?lang=en>. Les États membres en question étaient l’Autriche, la République tchèque, Chypre, le Danemark, la Grèce, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la Slovaquie et la Slovénie.
  48.  P. De Bruycker, ‘The New Pact on Migration and Asylum: What it is not and what it could have been’, EU Immigration and Asylum Law and Policy/Odysseus Network, 15 décembre 2020 (https://eumigrationlawblog.eu/the-new-pact-on-migration-and-asylum-what-it-is-not-and-what-it-could-have-been/).
  49.  E. Tsourdi, ‘Holding the European Asylum Support Office Accountable for its Role in Asylum Decision-Making: Mission Impossible’ (2020) 21 German Law Journal 506. 
  50.  V. Mitsilegas, ‘Humanizing solidarity in European refugee law: The promise of mutual recognition’ (2017) 24 Maastricht Journal of European and Comparative Law 721.
  51.  Pour un commentaire sur leur fonctionnement et leurs limites, voir M. Bonelli, ‘From Sanctions to Prevention, and Now Back to Sanctions ? Article 7 TEU and the Protection of the EU Founding Values’, in S. Montaldo, F. Costamagna et A. Miglio, European Union Law Enforcement: The Evolution of Sanctioning Powers (Routledge 2021), 47 ; D. Kochenov et L. Pech, ‘Better Late than Never ? On the European Commission’s Rule of Law Framework and its First Activation’ (2016) 54 Journal of Common Market Studies 1062.
  52.  K. L. Scheppele, ‘Enforcing the Basic Principles of EU Law through Systemic Infringement Actions’, in C. Closa et D. Kochenov (eds.), in C. Closa et D. Kochenov (eds.), Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union (Cambridge University Press 2016), 105. 
  53.  K. L. Scheppele et R. D. Kelemen, ‘Defending Democracy in EU Member States: Beyond Article 7 TEU’, in F. Bignami (ed.), EU Law in Populist Times: Crises and Prospects (CUP 2020) 413, 437-438.
  54. K. L. Scheppele, D. Kochenov et B. Grabowska-Moroz, ‘EU Values Are Law, after All: Enforcing EUValues through Systemic Infringement Actions by the European Commission and the Member States of the European Union’ (2020) 39 Yearbook of European Law 3, 80-85.
  55.  D. Kochenov, ‘Biting Intergovernmentalism: The Case for the Reinvention of Article 259 TFEU to Make It a Viable Rule of Law Enforcement Tool’ (2015) 7 The Hague Journal of the Rule of Law153. 
  56.  Je fais référence à la résolution de décembre 2020 de la Chambre des représentants néerlandaise demandant au gouvernement d’engager une action en manquement contre la Pologne pour atteinte à l’État de droit. Voir G. Íñiguez, ‘The Enemy Within? Article 259 and the Union’s Intergovernmentalism’ (New Federalist, 12 décembre 2020).
  57.  Résolution du Parlement européen du 11 décembre 2018 contenant des recommandations à la Commission sur les visas humanitaires (2018/2271(INL))
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Evangelia Lilian Tsourdi, Déficit de solidarité, recul des protections et déplacement des frontières : l’avenir de l’asile dans l’UE ?, Groupe d'études géopolitiques, Déc 2021,

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