Gouverner le secteur énergétique chinois pour atteindre la neutralité carbone

La Chine est responsable de près de 30 % des émissions mondiales de dioxyde de carbone (CO2) provenant du secteur de l’énergie. La quantité d’émissions, en valeur absolue, a continué à augmenter de 2 à 3 % par an au cours de la décennie 2010-2019 ¹ , et on estime qu’elle a augmenté de 0,8 % au cours de l’année 2020, affectée par la pandémie de Covid-19 ² . Cette augmentation ininterrompue des émissions de CO2 est due à la croissance continue de l’économie, qui a entraîné une hausse de la consommation annuelle d’énergie de plus de 4 %. Les combustibles fossiles restent prédominants. En 2019, ils ont assuré 85 % de l’approvisionnement en énergie primaire, le charbon en représentant 57 %. Bien que la consommation de charbon ait diminué entre 2013 et 2016, elle a ensuite augmenté de 3 % au total entre 2016 et 2019 ³ . La consommation d’énergie a continué d’augmenter pendant la pandémie de 2020, celle de charbon ayant augmenté de 0,6 % selon les estimations ⁴ . La demande de charbon devrait augmenter fortement en 2021, avec la reprise de l’économie après la pandémie ⁵ . La consommation de pétrole et de gaz naturel a continué d’augmenter en 2020, et la demande pour ces deux combustibles devrait s’accélérer en 2021 ⁶ .

C’est donc dans ce contexte que le gouvernement chinois va élaborer ses plans à court et moyen terme pour tenir l’engagement du président Xi Jinping : atteindre le pic des émissions de CO2 avant 2030 et viser la neutralité carbone d’ici 2060. Une réduction drastique des émissions de CO2 du secteur énergétique sera l’élément crucial, mais pas le seul. D’autres sources d’émissions, comme l’agriculture, sont également importantes, tout comme les puits de carbone.

Un nombre croissant de rapports et de documents identifient les défis spécifiques liés au secteur de l’énergie et les mesures qu’il faudrait mettre en œuvre ⁷ . Il s’agit notamment de décarboner la production d’électricité, d’électrifier les secteurs d’utilisation finale, de passer à des combustibles à faible teneur en carbone, de piéger le CO2 et de rendre la demande durable. Parmi les technologies à déployer le plus rapidement figurent les sources d’énergie renouvelables, le stockage d’énergie de différents types, la transmission à très haute tension, les véhicules électriques, l’hydrogène et les technologies « intelligentes » pour gérer l’offre et la demande d’électricité. En outre, le gouvernement cherche à renforcer le rôle des mécanismes de marché dans le secteur de l’énergie, notamment à travers le système national de marché de quotas d’émissions.

Comme on devait s’y attendre, les ministères du gouvernement central, les gouvernements locaux et les entreprises d’État sont actuellement (en mars 2021) occupés à déterminer comment relever le défi de la neutralité carbone. La proposition du 14ème Plan quinquennal pour le développement économique et social national et les objectifs à long terme pour 2030 a été approuvée lors du Cinquième Plénum du 19ème Comité Central du PCC fin octobre 2020, puis par le Congrès National du Peuple en mars 2021 ⁸ . Le document aborde la nécessité que les émissions atteignent un pic avant 2030, mais ne mentionne pas la question de la neutralité carbone d’ici 2060. Les plans quinquennaux pour l’énergie et pour d’autres secteurs seront probablement publiés plus tard en 2021, ou en 2022. Bien que ces plans quinquennaux puissent ne pas aborder explicitement l’objectif de 2060, il est probable que le gouvernement publie également des plans à moyen et long terme pour différents secteurs au cours des deux ou trois prochaines années.

Il est assez probable que les émissions de CO2 atteignent un pic en 2030 ou avant, tant que le taux de croissance économique reste relativement faible. Toutefois, atteindre la neutralité carbone d’ici 2060 est bien plus difficile et mettra à rude épreuve le mode de gouvernance de la Chine. Si le Parti-État a réussi à renforcer son contrôle sur l’économie et la société sous la houlette de Xi Jinping, un certain nombre de questions subsistent dans le contexte de la transition vers une économie à faible émission de carbone. Il s’agit notamment de l’existence de priorités politiques concurrentes entre les secteurs, d’intérêts divergents entre les différents acteurs, de l’éternel défi de la coordination des politiques entreprises, de la manière dont le secteur de l’énergie est gouverné, et du besoin d’innovation technologique comme institutionnelle.

L’objectif de cet article est d’identifier les facteurs qui favoriseront la transition de la Chine vers la neutralité carbone et ceux qui la freineront, en s’appuyant sur l’expérience passée dans le secteur de l’énergie. La section suivante montre comment la combinaison des moyens de l’État et de la capacité financière a constitué la base du succès du pays à ce jour dans la limitation de l’augmentation des émissions de carbone. Elle est suivie d’un examen des facteurs qui ont faussé ou retardé la mise en œuvre de la politique énergétique, en mettant l’accent sur les problèmes de coordination.

Les facteurs pouvant favoriser la transition vers la neutralité carbone

Le gouvernement chinois se caractérise par une autorité formellement centralisée et d’importants moyens de l’État. Ces deux éléments devraient favoriser la transition vers une économie faiblement carbonée. Toutefois, la capacité du Parti-État à concevoir et à mettre en œuvre des politiques a varié à travers le temps. Les années 1980 ont été marquées par une forte décentralisation dans le cadre de la politique économique. Au début des années 1990, cette décentralisation avait entraîné une baisse radicale du budget du gouvernement central. Les réformes fiscales de 1994 ont inversé cette tendance ⁹ . Cependant, les réformes économiques menées au cours des années 1990 ont progressivement réduit l’influence du gouvernement central sur l’économie. Cela a conduit à une croissance économique excessive, à une corruption omniprésente et à d’importants dommages environnementaux ¹⁰ .

Sous la direction du président Xi Jinping, le gouvernement central a réussi à accroître son contrôle sur de nombreux domaines, y compris l’économie. La croissance économique a été autorisée à ralentir pour atteindre une « nouvelle normalité », tandis que les entreprises d’État restent au cœur de la stratégie du gouvernement et que ces entreprises ont été soumises à des contrôles fiscaux et de personnel plus stricts. Dans le secteur de l’énergie, l’État reste profondément impliqué. La production, la transmission et la transformation de l’énergie en Chine sont dominées par des entreprises appartenant entièrement ou partiellement à l’État, que ce soit au niveau du gouvernement central ou local. Il en va de même pour les industries à forte intensité énergétique telles que l’acier, les produits chimiques, le ciment et le verre plat. Les entreprises entièrement ou majoritairement privées jouent un rôle important dans certaines niches du secteur de l’énergie, notamment celles liées aux nouvelles technologies telles que les énergies renouvelables, les batteries et les véhicules électriques. Cependant, même ces entreprises sont susceptibles d’avoir des liens étroits avec leurs gouvernements locaux qui, dans de nombreux cas, détiennent une participation importante dans l’entreprise.

Au sein du gouvernement, la capacité à superviser le secteur de l’énergie s’est également accrue. Après l’abolition de l’éphémère ministère de l’Énergie en 1993, il n’existait pas d’agence responsable de manière clairement identifiable de la politique et de la réglementation énergétiques. À la place, ces rôles étaient occupés par les départements de la Commission de Planification de l’État, désormais appelée Commission nationale du développement et de la réforme (CNDR). Les réformes gouvernementales de 2003 ont mené à la création du Bureau National de l’Energie au sein de la CNDR. En 2008, ce bureau est devenu l’Administration Nationale de l’Energie (ANE), également au sein de la CNDR. Deux ans plus tard, en 2010, une Commission Nationale de l’Energie a été créée, sous la présidence du Premier ministre, pour superviser la coordination des politiques entre les ministères ¹¹ . La CNDR et les autres ministères ont des équivalents à tous les niveaux de l’administration locale. L’ANE dispose de six bureaux régionaux et de 12 bureaux provinciaux qui lui permettent de surveiller et de diriger les développements dans le secteur de l’énergie au niveau local. À la suite d’une réorganisation en 2018, le ministère de la Protection de l’environnement a été rebaptisé Ministère de l’Écologie et de l’Environnement (Figure 1) et a repris à la CNDR la responsabilité de la mise en œuvre du marché national du carbone.

Ces structures, ainsi que la propriété publique de la plupart des grandes entreprises de la chaîne d’approvisionnement énergétique, ont donné au gouvernement central une grande capacité à mettre en œuvre de nouvelles politiques énergétiques dans des délais relativement courts. La clé de leur succès a été la combinaison d’instruments administratifs et de financements généreux. Prenons trois exemples historiques : la campagne d’efficacité énergétique de 2005 à 2010, le programme visant à accélérer le déploiement des énergies renouvelables à partir de 2009, et les mesures de 2013 visant à réduire la pollution atmosphérique provenant de l’industrie électrique.

Lorsque Wen Jiabao est devenu Premier ministre en 2003, de nombreuses provinces chinoises souffraient d’une grave pénurie d’électricité entraînant des pannes systématiques. Cette situation résultait d’une croissance économique fulgurante alors que les capacités de production d’électricité étaient constantes. En réaction, le gouvernement a lancé une campagne d’efficacité énergétique visant à réduire l’intensité énergétique du pays de 20 % entre 2005 et 2010. Il s’agissait de fixer des objectifs d’intensité énergétique pour les collectivités locales et les entreprises publiques. L’un des éléments clés de cette campagne était le programme « Top 1 000 entreprises », qui se concentrait sur les grandes industries à forte intensité énergétique. Les tarifs de l’électricité pour ces industries ont également été augmentés. Grâce à ces mesures et à d’autres, l’intensité énergétique nationale a diminué d’environ 19,1 % au cours de cette période, non loin de l’objectif fixé ¹² .

FIGURE 1 • SUPERVISION DU SECTEUR DE L’ÉNERGIE PAR L’ADMINISTRATION CHINOISE

Le développement des énergies éolienne et solaire en Chine remonte respectivement aux années 1980 et 1990. Cependant, ce n’est qu’en 2005 que le gouvernement central en a fait une priorité, en partie à cause des pénuries d’électricité déjà évoquées. La loi de 2005 sur les énergies renouvelables a introduit le concept de part de marché obligatoire pour les énergies renouvelables, pour toute entreprise de production d’électricité ayant une capacité totale supérieure à 5 GW. Quatre ans plus tard, la loi de 2009 sur les énergies renouvelables a introduit pour la première fois des tarifs de rachat. Au cours de la même période, le gouvernement central a augmenté le financement de la recherche et du développement des énergies renouvelables, et les gouvernements locaux ont apporté un généreux soutien aux fabricants d’équipements éoliens et solaires photovoltaïques (PV) sous de nombreuses formes ¹³ . Il en a résulté un déploiement accru des infrastructures éoliennes et solaires photovoltaïques en Chine et une hausse des exportations d’équipements éoliens et solaires ¹⁴ .

Une autre condition nécessaire au succès de cette énergie renouvelable était le développement de lignes de transmission à ultra-haute tension (UHT) en courant continu pour transporter l’énergie depuis les régions reculées du nord et de l’ouest de la Chine vers les centres de demande du centre et de l’est du pays. Bien que la technologie élémentaire de la transmission à courant continu UHT ait été développée dans un certain nombre de pays, aucune production commerciale de l’équipement et aucun système intégré de transmission à courant continu UHT n’existaient dans le monde au début du XXIème siècle. C’est la State Grid Corporation of China qui a été la première à commercialiser cette technologie et à construire un réseau étendu ¹⁵ .

La pollution atmosphérique due à l’utilisation du charbon pour l’industrie, le chauffage et la production d’électricité est un grave problème de santé publique en Chine depuis des décennies. La croissance économique a entraîné une augmentation constante de l’intensité de la pollution atmosphérique sous la forme d’oxydes d’azote, de dioxyde de soufre et de particules. De multiples tentatives de limiter cette augmentation ont eu un succès limité jusqu’en 2006, lorsque la taxe sur les émissions de dioxyde de soufre a été portée à un niveau supérieur au coût de l’atténuation. Cette mesure s’est accompagnée de l’installation d’équipements permettant de surveiller à distance les émissions de toutes les centrales thermiques et de l’introduction d’une subvention pour les centrales utilisant des équipements de désulfuration des gaz de combustion. Ces mesures ont entraîné une baisse des émissions de dioxyde de soufre. Cependant, les mesures de relance économique qui ont suivi la crise financière mondiale de 2008 ont inversé cette tendance et, à l’hiver 2011/2012, le tollé général suscité par la hausse des niveaux de pollution atmosphérique a menacé de saper la légitimité du gouvernement. En 2013, un plan d’action de la pollution atmosphérique a été publié. Il a été suivi d’autres mesures administratives et juridiques qui, ensemble, ont permis une amélioration durable de la qualité de l’air, en particulier dans les villes principales ¹⁶ .

Un exemple plus pertinent pour l’avenir est celui des politiques du gouvernement visant au développement de technologies pour les batteries et des véhicules électriques. Comme dans le cas des énergies renouvelables, un soutien a été apporté tout au long de la chaîne d’approvisionnement et a impliqué à la fois les gouvernements centraux et locaux.

La recherche de technologies pour de nouveaux véhicules électriques et hybrides a débuté au milieu des années 1990 et a bénéficié dès lors d’un soutien croissant de la part de fonds publics de recherche et de développement. En réponse à la crise financière mondiale de 2008, vingt-cinq villes ont été identifiées pour être à l’avant-garde en termes de véhicules électriques. Les subventions accordées par le gouvernement central et les autorités locales étaient destinées aux infrastructures de recharge et à l’achat de véhicules, et couvraient à la fois les voitures et les bus urbains. En 2010 et 2011, la production annuelle de véhicules à énergie nouvelle avait atteint 7 000 véhicules et la flotte nationale dépassait 20 000 véhicules. Parmi ceux-ci, 25 % étaient des véhicules électriques à batterie, le reste étant des véhicules hybrides ¹⁷ .

Au cours des années suivantes, les autorités centrales et locales ont mis en œuvre un programme ambitieux pour les véhicules à énergie nouvelle, en particulier les véhicules électriques à batterie et les véhicules hybrides rechargeables. Des quotas ont été fixés pour les fabricants, des subventions ont été accordées pour l’achat de véhicules, et les gouvernements locaux ont immatriculé de manière préférentielle les véhicules électriques, voire dans certains endroits ont supprimé leurs frais de stationnement ¹⁸ . En conséquence, les ventes annuelles de voitures électriques ont atteint 1,2 million d’unités en 2018. Les ventes sont restées au même niveau en 2019 car le gouvernement avait réduit les subventions à l’achat de véhicules ¹⁹ . À la mi-2020, les ventes annuelles de véhicules électriques représentaient 4,4 % des ventes de voitures ²⁰ . En décembre 2019, le gouvernement a annoncé que les voitures électriques devraient représenter 25 % des ventes de voitures en 2025, contre 20 % en 2017 ²¹ . Cette part pourrait atteindre 50 % à l’horizon 2035 ²² .

Ces exemples, parmi d’autres, montrent que le Parti-État chinois a la capacité, appuyé par un financement abondant, de prendre des mesures audacieuses pour relever des défis et tirer parti des opportunités politiques. L’exemple des énergies renouvelables et des véhicules électriques révèle deux autres caractéristiques : premièrement, que le financement de la recherche et du développement peut commencer des décennies avant l’apparition d’une opportunité commerciale et, deuxièmement, que de fortes synergies peuvent être développées entre les politiques industrielles et énergétiques.

L’une des clés de ces succès et d’autres politiques réussies en Chine reste l’autorité du Parti communiste et son implication profonde à tous les niveaux du gouvernement et dans les entreprises d’État. Au sommet se trouvent les Groupes Centraux Dirigeants (parfois appelés Petits Groupes Dirigeants) qui sont des organes de coordination clés existant à la fois dans le Parti et dans le gouvernement. Les premiers sont plus puissants. Ce pouvoir a été renforcé sous la direction de Xi Jinping dans la mesure où, depuis mai 2018, il dirige au moins cinq Groupes dirigeants du Parti, en plus de ses rôles de secrétaire général du Parti, de président de la Chine et de président des deux Commissions militaires centrales et du Comité de sécurité nationale. Pour l’économie, le plus important de ces groupes dirigeants du Parti est le Groupe dirigeant central pour l’approfondissement global des réformes, qui a été rebaptisé Comité dirigeant central en 2018.

L’autorité des dirigeants politiques est transmise vers le bas par trois mécanismes : le système de nomenklatura, qui contrôle les nominations du personnel ; le système de xitong, qui permet au parti de superviser les activités des agences gouvernementales ; et les groupes dangzu, qui supervisent le travail des comités du parti dans toutes les organisations liées à l’État ²³ . Plus récemment, le Parti a pris des mesures pour accroître son contrôle non seulement sur les entreprises d’État, mais aussi sur les entreprises privées ²⁴ .

Malgré la forte influence du parti communiste, la structure de gouvernance multiniveau et décentralisée a apporté deux avantages majeurs au développement économique de la Chine. Premièrement, les différentes localités ont été en mesure de poursuivre des stratégies économiques adaptées à leur situation. Deuxièmement, elle a permis au gouvernement central de mener des expériences politiques dans les domaines économique, administratif et politique dans un nombre limité de localités avant de décider de déployer ou non la politique en question dans tout le pays, et comment ²⁵ .

La sensibilisation croissante des citoyens aux défis environnementaux du pays a entraîné une augmentation spectaculaire du nombre d’organisations non gouvernementales (ONG) environnementales en Chine. Elles sont devenues de plus en plus actives pour attirer l’attention sur les échecs de politiques, plaider en faveur de certaines mesures et requérir des informations. Cependant, elles sont rarement impliquées dans les délibérations politiques et leur influence reste faible ²⁶ .

L’expérimentation prudente est à la base d’une grande partie de la réussite économique de la Chine depuis le début des années 1980. Dans le secteur de l’énergie, cela a impliqué la libéralisation progressive des tarifs de l’énergie pour les producteurs et les consommateurs, ainsi que la réforme des entreprises d’État du secteur de l’énergie. La corporatisation et la mise sur le marché régulières de ces entreprises au cours des années 1980 et 1990 ont été suivies d’une restructuration majeure au cours de la période 1998-2002, accompagnée d’une cotation partielle sur les marchés boursiers nationaux et étrangers. Toutefois, ces réformes n’ont pas réussi à introduire la concurrence dans le secteur de l’énergie. Au contraire, les grandes entreprises publiques du secteur de l’énergie, détenues par l’État central, ont pu accroître leur pouvoir de marché aux dépens des entreprises privées et des entreprises publiques locales.

Lors de son accession au pouvoir, le président Xi a annoncé qu’il souhaitait accroître le rôle des forces du marché dans l’économie. Le secteur de l’énergie a été touché de trois manières. Premièrement a eu lieu en 2015 la relance des plans visant à introduire la concurrence dans l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement en énergie électrique, de la production à la distribution et au détail ²⁷ . Ensuite, en 2019, les actifs d’oléoducs et de gazoducs des compagnies pétrolières nationales ont été regroupés au sein d’une nouvelle société distincte, PipeChina ²⁸ . Enfin, le gouvernement a lancé le système national de marché de quotas d’émission de carbone en janvier 2021 après plusieurs années de programmes pilotes locaux ²⁹ . Alors que ces initiatives de marché semblent promettre des améliorations en matière d’efficacité économique et de réduction des émissions, une série de facteurs institutionnels peuvent limiter leur efficacité, comme nous le verrons dans la section suivante.

Les facteurs pouvant entraver la transition

Le principal défi pour le gouvernement central chinois, quel que soit le domaine d’action, est la coordination. Bien qu’il s’agisse juridiquement d’un État unitaire, l’autorité formelle se situe à trois niveaux principaux de gouvernement : central, provincial ou municipal, et ville ou comté. Cette structure, combinée à de multiples ministères, à de puissantes entreprises d’État et à une vaste étendue géographique, donne lieu à une matrice complexe de gouvernance qui a conduit à la création du terme « autoritarisme fragmenté » ³⁰ . Une mauvaise coordination en est souvent la conséquence. Cela peut être dû à une hâte excessive dans la mise en œuvre qui ne permet pas aux chaînes d’approvisionnement de réagir de manière appropriée, ou à une application excessive de nouvelles politiques sans tenir compte de questions telles que la viabilité économique, les normes techniques ou la sécurité. En outre, les gouvernements locaux et les entreprises d’État conservent la capacité d’ignorer, de saper ou de déformer les politiques du gouvernement central à leur propre avantage. Ces comportements s’accompagnent souvent de fausses déclarations, de « conformité feinte » et de corruption, problèmes qui remontent à l’époque impériale ³¹ .

Cette section illustre le défi de la coordination des politiques en s’appuyant sur des exemples historiques, avant d’évaluer le succès probable des mécanismes de marché nouvellement introduits pour améliorer la coordination. Elle conclut en identifiant les difficultés potentielles de coordination entre les différents domaines politiques.

Exemples historiques de mauvaise coordination

Prise de décision impétueuse

L’élaboration impétueuse de politiques par le gouvernement central peut entraîner une mauvaise coordination dans la mise en œuvre, et des conséquences imprévues. Un exemple relativement récent est le plan visant à convertir les systèmes de chauffage de près de quatre millions de foyers du nord de la Chine au gaz naturel ou à l’électricité en 2017, afin de réduire la pollution atmosphérique. Dans le même temps, quelque 44 000 chaudières à charbon devaient être mises au rebut et la vente de charbon interdite dans les villes et villages sélectionnés. Cependant, la construction des gazoducs et des réservoirs de stockage nécessaires pour soutenir cette ruée vers le gaz était une tâche immense dont le coût s’élevait à des milliards de yuan et qui n’a pas pu être achevée dans les délais requis ³² .

Bien que rencontrant un succès considérable, la nature impétueuse de ce plan de gazéification à court terme a produit trois conséquences indésirables. Premièrement, bien que le gaz naturel soit plus pratique et plus propre pour les familles, il est plus cher que le charbon. Le nord de la Chine abrite un grand nombre de familles à faibles revenus et le prix élevé du gaz naturel a conduit de nombreux ménages à réduire leur utilisation du chauffage. Pour atténuer ces difficultés, le gouvernement a fourni une certaine quantité de gaz à des prix subventionnés. Deuxièmement, de nombreux systèmes de chauffage au charbon mis hors service n’avaient pas été remplacés par des systèmes au gaz à l’arrivée de l’hiver, laissant les ménages sans aucun chauffage ³³ . Enfin, l’appel supplémentaire aux marchés internationaux pour l’approvisionnement en gaz a eu un effet immédiat sur ceux-ci, les prix asiatiques au comptant du gaz naturel liquéfié (GNL) atteignant près de 11 dollars par million de British Thermal Units (mmBTU) en janvier 2018, alors qu’ils avaient atteint un plancher de moins de 6 dollars par mmBTU en juin 2017.

Résistance du gouvernement local

La mise en œuvre des politiques du gouvernement central prend souvent la forme de campagnes vigoureuses, un style de gouvernance en Chine qui ne se limite pas au secteur de l’énergie ³⁴ . L’une de ces campagnes, menée à la fin des années 1990 et au début des années 2000, visait à fermer un grand nombre de petites mines de charbon de canton et de village. Dans les années 1980 et au début des années 1990, ces mines ont joué un rôle essentiel en complétant la production des grandes mines d’État afin de garantir que l’économie nationale en pleine croissance soit bien approvisionnée en énergie. Au milieu des années 1990, quelque 80 000 à 100 000 de ces petites mines représentaient près de 50 % de la production totale de charbon du pays. Mais elles étaient également à l’origine d’environ 70 % du bilan annuel des 6 000 décès survenus dans les mines de charbon en 1996 ³⁵ . Une campagne visant à fermer un grand nombre de ces mines a été lancée en 1998 pour des raisons de sécurité, de conservation des ressources et d’excès de l’offre. Cette politique a directement touché les intérêts économiques locaux. En réponse, de nombreux gouvernements locaux ont systématiquement falsifié leurs rapports aux autorités supérieures. De nombreuses mines signalées comme ayant été fermées n’ont jamais été fermées ou ont été fermées puis rapidement rouvertes.

Plus récemment, certains gouvernements locaux, souvent en collaboration avec des compagnies d’électricité, ont pris des mesures actives pour protéger, voire promouvoir, la production d’électricité à partir du charbon, en contradiction avec la politique du gouvernement central visant à accroître l’utilisation des énergies renouvelables. Cette distorsion de la politique a pris deux formes principales. La première a consisté à favoriser l’énergie thermique au détriment des énergies renouvelables, ce qui a entraîné une réduction importante de l’énergie éolienne et solaire. La réduction moyenne de la consommation d’énergie éolienne dans le pays est passée de 8 % en 2014 à 17 % en 2016, dont 40 % pour le Gansu cette année-là ³⁶ . La réduction de la consommation d’énergie solaire en 2016 a également atteint un pic, de 10 % cette fois. En 2019, la restriction de la consommation d’énergie éolienne et d’énergie solaire avait baissé à 4 % et 2 % respectivement ³⁷ .

Les sources de ce niveau élevé de compression étaient nombreuses, dont un certain nombre de questions purement techniques ³⁸ . Toutefois, les actions des gouvernements locaux étaient tout aussi importantes. Le nombre d’heures de production allouées aux centrales thermiques était alors encore déterminé par les gouvernements locaux qui créaient des plans annuels à mettre en œuvre par les opérateurs de systèmes locaux. Certains gouvernements locaux ont profité de ce système pour protéger les centrales thermiques en répartissant de l’énergie thermique plutôt que des énergies renouvelables, en contradiction directe avec la loi de 2009 sur les énergies renouvelables, car elles emploient plus de personnes et génèrent plus de recettes fiscales locales que les installations produisant de l’énergie renouvelable ³⁹ . De plus, les centrales thermiques sont perdantes si le gestionnaire de réseau local distribue de manière préférentielle l’énergie renouvelable, car une réduction des heures de fonctionnement augmente le prix d’équilibre ⁴⁰ . Néanmoins, les heures d’exploitation annuelles moyennes des centrales thermiques à travers la Chine ont fortement diminué après 2011 (Figure 2). Depuis 2016, les moyennes annuelles ont toujours été égales ou inférieures à 50 %.

Le soutien des gouvernements locaux à l’électricité issue du charbon s’est également manifesté par leur encouragement à la construction de nouvelles centrales, en l’absence de tout besoin évident qui prendrait la forme d’un déséquilibre imminent entre l’offre et la demande. En novembre 2014, le gouvernement central a délégué aux gouvernements provinciaux le pouvoir d’approuver la construction de nouvelles centrales électriques. Cela a conduit à la délivrance de permis à 210 centrales à charbon d’une capacité totale de 165 GW pour la seule année 2015, principalement dans les provinces riches en charbon ⁴¹ . Très peu de ces projets ont été approuvés par le gouvernement central ⁴² . Bien que le gouvernement central ait repris le contrôle des approbations de projets en avril 2016, quelque 95 GW de nouvelles capacités étaient encore en construction fin 2017 ⁴³ .

Résistance des entreprises d’État

Les entreprises publiques du secteur de l’énergie ont également le pouvoir d’entraver ou d’ignorer les politiques du gouvernement central, et les compagnies pétrolières nationales s’en sont rendues coupables à plusieurs reprises. La qualité du carburant est étroitement liée aux émissions des véhicules, car la technologie utilisée pour réduire les émissions à partir des véhicules eux-mêmes dépend de la concentration de polluants dans le carburant, qui doit être inférieure à un certain niveau. Pékin a interdit la vente d’essence au plomb en 1997 et, depuis lors, le gouvernement central n’a cessé d’augmenter les normes requises pour l’essence et le diesel, notamment en ce qui concerne la teneur en soufre. Cependant, la qualité réelle des carburants vendus a généralement pris du retard par rapport à la mise en place de ces nouvelles normes, parfois de plusieurs années. La principale source de cette faiblesse a été la réticence des compagnies pétrolières nationales à moderniser leurs installations. Cela s’est traduit non seulement par une mise en œuvre lente, mais aussi par une forte variabilité à travers le pays ⁴⁴ .

Le système juridique

On pourrait imaginer que le système juridique soit un moyen de remédier à ces abus et distorsions. Cependant, malgré les réformes, l’approche globale de la loi continue de ressembler de manière frappante à celle de l’époque impériale. La loi est toujours considérée comme un instrument du gouvernement et du Parti, à déployer pour conserver le pouvoir, maintenir l’ordre social et promouvoir le développement économique ⁴⁵ .

Une innovation qui aurait dû soutenir la mise en œuvre des politiques vers une énergie propre est une révision de la loi sur la protection de l’environnement, entrée en vigueur en janvier 2015, qui a permis pour la première fois aux ONG environnementales officiellement enregistrées de déposer des plaintes d’intérêt public devant les tribunaux populaires ⁴⁶ . Cependant, les ONG sont confrontées à un certain nombre d’obstacles pour déposer des affaires devant les tribunaux. Outre l’obligation d’être officiellement enregistrées auprès du gouvernement, la plupart des ONG environnementales chinoises manquent de fonds et d’expertise, rencontrent des difficultés pour obtenir les preuves nécessaires et se heurtent à des règles de qualification pour agir trop restrictives. De plus, elles n’ont pas le droit de porter plainte contre les autorités publiques. Seuls les procureurs peuvent le faire. Ce point est important, car la plupart des violations trouvent leur origine dans le manquement des gouvernements locaux à leurs obligations. En outre, le droit chinois ne permet pas aux parties privées d’utiliser la loi pour empêcher d’autres parties privées de causer des dommages avant que l’action dommageable n’ait lieu ⁴⁷ .

En 2016, l’importante ONG de défense de l’environnement les Amis de la Nature a porté plainte contre les sociétés de gestion de réseau du Gansu et du Ningxia au motif qu’elles n’avaient pas acheté toute l’énergie éolienne et solaire disponible dans leurs zones de compétence respectives. Les plaintes étaient fondées sur les dommages environnementaux causés par les actions des entreprises. Les progrès devant les tribunaux ont été très lents ⁴⁸ et, en mars 2021, aucune des deux affaires ne semble avoir été résolue.

De même, en 2018, aucune action n’avait été intentée par l’ANE ou les entreprises d’énergie renouvelable contre les sociétés de réseau pour défaut d’achat d’énergie renouvelable. Le manque d’action de l’ANE est lié à une série de problèmes techniques et de gestion du système, ainsi qu’à la tension entre ces exigences et les pratiques locales ancrées de longue date. En janvier 2021, le Ministère de l’Ecologie et de l’Environnement a publiquement critiqué l’ANE et ses bureaux locaux pour ne pas avoir mis en œuvre de manière adéquate un large éventail de politiques environnementales ⁴⁹ . Dans le cas des entreprises d’énergie renouvelable, elles sont confrontées à un important différentiel de pouvoir entre elles et le vaste monopole que représente la société de gestion de réseau ⁵⁰ .

L’excès d’enthousiasme des collectivités locales

Les collectivités locales ne font pas toujours de l’obstruction. En effet, elles peuvent faire preuve d’un enthousiasme excessif dans la mise en œuvre de la politique du gouvernement central, surtout si celle-ci profite à l’activité économique au sein de leurs juridictions. C’est ce qui s’est produit dans la fabrication d’équipements pour l’énergie éolienne et solaire. Les lois sur les énergies renouvelables de 2005 et 2009 ont déclenché une forte augmentation du nombre d’installations éoliennes et solaires photovoltaïques en Chine, ainsi que des exportations d’équipements. Le gouvernement central et les banques d’État ont fourni une série de mesures de soutien aux fabricants d’équipements sous la forme de subventions pour la recherche et le développement, de prêts à faible coût, d’abattements fiscaux et de crédits à l’exportation. Les gouvernements locaux complètent ces incitations en donnant accès à des terrains et à des fournitures d’électricité à des prix subventionnés ⁵¹ .

Ce succès dans la construction d’une industrie manufacturière de premier plan dans le domaine des énergies renouvelables n’a pas été obtenu sans un coût. Outre l’important soutien financier décrit ci-dessus, la croissance rapide des industries de fabrication d’éoliennes et de systèmes photovoltaïques solaires a entraîné une surcapacité massive dans les deux cas. En 2011, 40 % de la capacité de fabrication d’équipements éoliens du pays était inutilisée ⁵² . En 2012, il a été signalé que plus de 2 000 entreprises dans plus de 300 villes développaient des capacités de fabrication de panneaux solaires photovoltaïques. La capacité de production de panneaux photovoltaïques avait atteint 20 fois la demande nationale et deux fois celle de la demande mondiale ⁵³ . Cet excès de capacité provenait du soutien trop enthousiaste des gouvernements locaux. Les données de l’agence d’investissement américaine Maxim Group ont montré que les dix principaux fabricants chinois de panneaux photovoltaïques avaient accumulé une dette combinée de 111 milliards de yuans en août 2012, conduisant l’ensemble du secteur au bord de la faillite ⁵⁴ . Cela a conduit à une période de consolidation industrielle. La requête de normes plus élevées pour l’équipement provoque actuellement une deuxième phase de consolidation parmi les fabricants de systèmes photovoltaïques, où les petits acteurs sont perdants ⁵⁵ .

Introduire les forces du marché

Pour faire face à ces défis ainsi qu’à d’autres problèmes de gouvernance, le gouvernement a pris des mesures visant à renforcer le rôle des forces du marché dans le secteur de l’énergie. Il s’agit notamment d’aligner les prix de l’énergie sur le marché, d’améliorer les performances commerciales des entreprises publiques du secteur de l’énergie et, dans le cas du pétrole et du gaz, de stimuler la production de ressources nationales ⁵⁶ . Ces efforts remontent aux années 1990. La lenteur des progrès réalisés depuis peut être attribuée à l’influence des entreprises publiques du secteur de l’énergie sur le processus d’élaboration des politiques, à la prudence naturelle des dirigeants et à la capacité des gouvernements locaux et des entreprises du secteur de l’énergie à saper ou à fausser le déploiement des nouvelles mesures de marché. Les deux initiatives les plus marquantes sont l’introduction de la concurrence dans le secteur de l’électricité et le lancement d’un système national de marché du carbone.

Réforme du marché de l’électricité

Les réformes du secteur de l’électricité annoncées en 2015 proposaient un certain nombre de mesures : la promotion de la concurrence dans la production d’électricité en permettant aux entreprises de production de négocier directement avec les gros clients ; l’introduction de marchés au comptant pilotes ; un système de fixation et de régulation des tarifs de transport et de distribution ; l’ouverture des investissements dans les nouveaux réseaux de distribution et de leur exploitation à des entreprises autres que les deux entreprises de réseau existantes ; et l’introduction de la concurrence dans la vente d’électricité au détail.

Alors que le processus de réforme n’en est encore qu’à ses débuts, un certain nombre de défis sont déjà apparus, qui reflètent l’évolution historique du secteur énergétique chinois. Les gouvernements locaux ont interféré de différentes manières sur le marché. Ils sont intervenus dans les transactions bilatérales entre les producteurs et les consommateurs industriels et n’ont pas appliqué les tarifs de transport et de distribution convenus ⁵⁷ . Les gouvernements locaux continuent de saper l’objectif clé consistant à renforcer les échanges interrégionaux d’électricité, notamment pour réduire la limitation des énergies renouvelables ⁵⁸ . Les agences locales ont également faussé les appels d’offres pour les nouveaux projets de distribution ⁵⁹ et accordé des subventions aux producteurs d’électricité déficitaires ⁶⁰ .

En outre, les sociétés de gestion de réseau sont en mesure d’utiliser leur forte position sur le marché pour fausser toute concurrence émergente dans la distribution et la vente au détail. Elles ont exigé un droit de contrôle des nouveaux projets de distribution comme condition d’accès à l’infrastructure de transmission ⁶¹ . De même, les sociétés de réseau ont mis en place des détaillants en électricité nominalement indépendants qui s’appuient sur le personnel et les informations de la société mère, sapant ainsi la concurrence loyale avec les nouveaux entrants ⁶² .

Système de marché de quotas d’émission de carbone

Afin d’accélérer la décarbonation du secteur énergétique, le pays a lancé un système national de marché de quotas d’émission de carbone en février 2021. En 2013, un certain nombre de marchés pilotes de quotas d’émission de carbone ont été lancés en différents endroits du pays ⁶³ . Les marchés pilotes du carbone variaient dans leur conception, mais la plupart d’entre eux souffraient de plusieurs déficiences : allocation excessive de quotas entraînant des prix du carbone bas, faible liquidité du marché, infrastructure institutionnelle faible et surveillance, transmission et vérification inadéquates ⁶⁴ . L’impact des marchés sur les émissions de carbone est d’une plus grande importance politique. Une étude a conclu que si les émissions de carbone ont effectivement diminué dans les sous-secteurs industriels couverts par les programmes pilotes, cela était dû à une réduction de la production plutôt qu’à une réduction de l’intensité des émissions ⁶⁵ .

En décembre 2017, la CNDR a annoncé le système national de marché de quotas d’émission tant attendu, qui serait mis en œuvre par étapes. Dans un premier temps, le marché national du carbone ne couvrira que le secteur de l’électricité, y compris la production combinée de chaleur et d’électricité ainsi que les centrales électriques captives d’autres industries. Il concernera toutes les unités dont les émissions annuelles dépassent 26 000 tonnes de CO2 ou dont la consommation d’énergie est supérieure à 10 000 tonnes d’équivalent charbon. Le secteur de l’électricité a été choisi en premier lieu car il dispose de données assez complètes, de points d’émission relativement peu nombreux et qu’il est le plus grand producteur d’émissions de CO2 en Chine.

Comme pour tout autre mécanisme politique, les questions relatives à la coordination et à l’intégrité sont susceptibles de caractériser le marché national du carbone. Par exemple, étant donné que les gouvernements provinciaux sont responsables de la surveillance, de la vérification et de la conformité, y compris de l’accréditation des vérificateurs tiers, il existe un risque que les normes varient à travers le pays ⁶⁶ . Cette variabilité peut être d’autant plus grande que ces agences locales doivent payer le coût de la vérification. En outre, les systèmes de marchés de quotas d’émission ne fonctionnent pas de manière isolée et sont affectés par de nombreuses autres politiques. L’un des principaux défis à relever en Chine sera de parvenir à une coordination efficace entre le marché national d’échange de quotas d’émission et les politiques en faveur de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables. Le succès du système national de marché de quotas d’émission dépend aussi fortement du progrès des réformes du marché de l’électricité ⁶⁷ . Sans réforme du secteur de l’électricité, le marché national du carbone a peu de chances de réduire les émissions de manière rentable ⁶⁸ . La coordination efficace entre ces deux initiatives et avec d’autres instruments politiques a été rendue plus difficile par l’attribution de la responsabilité du marché national du carbone au Ministère de l’Ecologie et de l’Environnement, tandis que la CNDR conserve la direction des réformes du secteur de l’électricité.

Avec ces deux nouveaux mécanismes de marché, l’électricité et les émissions, il existe un risque important que les échanges se développent mais que les effets sur l’efficacité de l’industrie et la réduction des émissions soient radicalement réduits par une coordination insuffisante et des comportements de distorsion. Comme nous l’avons vu plus haut, le système juridique n’offre pas beaucoup de possibilités aux acteurs privés de contester les décisions et les actions des gouvernements locaux ou des grandes entreprises d’État.

Coordination entre les différentes politiques

L’engagement de neutralité carbone exige que le taux de croissance économique reste relativement faible – la « nouvelle normalité » de Xi Jinping. Cependant, le plan de relance économique mis en œuvre en réponse à la pandémie de Covid-19 a déclenché un élan de développement des infrastructures. Cela a entraîné une hausse de la consommation de charbon en 2020 à des niveaux supérieurs à ceux de 2019, bien que la part du charbon dans le mix énergétique primaire ait diminué ⁶⁹ .

Cela montre que le défi pour les dirigeants chinois reste de maintenir une croissance économique suffisamment élevée pour préserver l’emploi et la stabilité sociale, mais aussi de passer d’une croissance à grande vitesse à une croissance de haute qualité en augmentant la consommation intérieure et en limitant les industries à forte intensité énergétique. Toutefois, le rythme et la nature énergivore de la reprise économique après le Covid-19 ⁷⁰ , combinés à la proposition de Xi de doubler le PIB d’ici 2035 ⁷¹ , feront qu’il sera difficile pour les planificateurs de concilier ces tendances avec les promesses de réduction des émissions de carbone, du moins avec l’objectif de plafonner les émissions de carbone d’ici 2030.

Au sein du programme énergétique, un certain nombre de priorités exprimées par les dirigeants en 2020 créent des tensions potentielles avec les priorités d’autres secteurs. Le gouvernement a déclaré à plusieurs reprises que la production nationale d’énergie de tous types devait augmenter et que la dépendance vis-à-vis des importations de pétrole et de gaz devait diminuer ⁷² . Cela introduit deux défis particuliers. Le premier concerne la politique industrielle. Les dirigeants ont encouragé les entreprises d’État de tous types à adopter une orientation plus commerciale et ont évoqué la possibilité de créer une société holding, à l’instar de Temasek Holdings à Singapour, qui séparerait plus clairement le gouvernement des entreprises d’État et réduirait leurs obligations non commerciales ⁷³ . Cependant, la plupart des réserves de pétrole et de gaz restantes de la Chine sont susceptibles d’avoir une valeur commerciale marginale – dans le meilleur des cas. Ce ne sont pas des cibles intéressantes pour les sociétés pétrolières nationales qui sont censées se défaire de leurs obligations non commerciales. En outre, étant donné le soutien préférentiel accordé par les dirigeants actuels aux industries d’État, il est loin d’être évident que les marchés de l’énergie atteindront leurs avantages économiques potentiels, comme indiqué dans la section précédente.

La volonté de limiter les importations de pétrole est également en contradiction avec la politique environnementale. À mesure que le transport routier s’électrifie, la future source de croissance de la demande de pétrole sera la pétrochimie. Par conséquent, les entreprises chinoises accélèrent la construction d’installations destinées à transformer le charbon en produits chimiques. En 2018, le charbon était la matière première de 16 % des produits pétrochimiques chinois, contre 3 % en 2010 ⁷⁴ . Ces processus nécessitent de grandes quantités d’eau et émettent des niveaux élevés de gaz à effet de serre ⁷⁵ . Pour atténuer les impacts environnementaux, les entreprises devront investir massivement dans le recyclage de l’eau et la capture du carbone. Non seulement cela nuira à la commercialisation des projets, mais ceux-ci nécessiteront également davantage d’énergie, très probablement sous la forme de charbon.

Conclusion

La promesse du président Xi Jinping de viser la neutralité carbone d’ici 2060 a surpris la plupart des observateurs. Des modélisations réalisées par des analystes chinois et autres ont montré que si cet objectif est techniquement possible, il nécessitera des changements radicaux dans l’ensemble de l’économie, et pas seulement dans le secteur énergétique. Les succès récents en matière d’efficacité énergétique et d’énergie propre ont montré que la Chine peut dépasser les attentes lorsqu’il s’agit d’accomplir des tâches ambitieuses. La clé de ces succès réside dans la combinaison d’instruments administratifs et de financements généreux déployés par le gouvernement en faveur d’un secteur dominé par les entreprises d’État. Néanmoins, la coordination des politiques est restée un problème, principalement en raison des intérêts divergents des principaux acteurs. En conséquence, les coûts ont été élevés, tous les objectifs n’ont pas été atteints et les conséquences involontaires ont été nombreuses. En outre, l’approche actuelle de la gouvernance du secteur de l’énergie semble atteindre les limites de son efficacité ⁷⁶ .

Conscients de cela, les dirigeants actuels avancent en renforçant le rôle des forces du marché dans le secteur de l’énergie. En l’absence d’une solide réglementation du marché, les collectivités locales et les entreprises publiques sont susceptibles de conserver la capacité de fausser ces marchés, du moins dans une certaine mesure. Cela limitera les avantages économiques à tirer des marchés de l’énergie ainsi que les avantages environnementaux du marché du carbone.

Le défi plus large auquel est confronté le gouvernement est d’équilibrer les tensions entre les différentes priorités politiques de sorte à soutenir l’engagement de neutralité carbone. La plus profonde de ces tensions est celle qui existe entre, d’une part, le besoin de croissance économique pour soutenir l’emploi et l’augmentation du niveau de vie d’une vaste population et, d’autre part, la nécessité de maintenir une croissance économique relativement faible et d’assurer la transition vers une économie hautement innovante et fondée sur la technologie. Ce défi sera accentué par le déclin de la population en âge de travailler ⁷⁷ et le faible niveau d’éducation reçu par les 70 % d’enfants qui ont des permis de séjour rural ⁷⁸ .

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