Le 14ème plan quinquennal dans la nouvelle phase de la réforme chinoise

La philosophie politique occidentale, d’origine hellénistique prétend détenir des valeurs universelles qui doivent être inculquées au reste du monde pour réaliser un état idéal. C’est pourquoi le politologue américain Francis Fukuyama a cru déceler l’approche de la fin de l’histoire après la chute de l’URSS ¹ .

La pensée chinoise est étrangère à cette tradition philosophique. Elle ne reconnaît pas d’essence idéale, pas de devoir-être transcendant. C’est une pensée du mouvement, de la transformation silencieuse, globale et continue : le Dao. L’unité du Dao est l’harmonie de la transformation de la nature et de la société. Harmonie ne signifie pas état idéal, mais renouvellement des contradictions qui constituent le mouvement.

Selon le philosophe François Jullien, seul un dialogue patient des cultures peut faire reconnaître des traits communs du bien-être humain. En qualifiant la Chine de rival stratégique devant les enjeux mondiaux du XXIème siècle, qui concernent les limites du système Terre face à la prétention capitaliste de croissance illimitée, les élites politiques occidentales s’éloignent, au contraire, de la prise en charge collective des biens communs de la planète.

Structure sociale et ordre politique : la logique de la réforme en découle

En Chine comme en Occident, on reconnaît que le peuple est le souverain. Mais le terme « démocratie » signifie que le peuple (demos) a le pouvoir sur lui-même (kratos). C’est une auto-référence. Dans son étymologie, la démocratie n’incorpore aucune valeur éthique. Comment l’exercice du pouvoir est-il légitime ? La solution occidentale est procédurale ; c’est la représentation par le processus électoral. La conception chinoise est celle de la finalité : a-t-on gouverné pour le bien du peuple ? La souveraineté unitaire de l’Empire doit saisir l’unité du mouvement de la société. Selon Mencius, disciple de Confucius, le peuple confère une légitimité au pouvoir politique, si celui-ci est digne du mandat qui lui a été accordé. Gouverner, c’est montrer la voie du Dao, par laquelle la souveraineté unitaire de l’Empire saisit l’unité du mouvement de la société. S’il n’en est pas ainsi, le peuple peut destituer le pouvoir. La légitimité est donc celle de la réalisation du bien-être sociétal.

Comme nous l’avons montré dans un livre antérieur, la République Populaire sous la direction du PCC a reconstitué l’Empire, c’est-à-dire l’ordre politique constitué de la verticalité du pouvoir d’un côté, de l’horizontalité et de l’autonomie de la société civile de l’autre ² . Ce qui est fondamental est que le collectif est premier. Il fonde le sens de l’humain (« ren ») qui est le lien moral, partie intégrante du Dao. La société civile est un système de réseaux de relations mutuelles (le « Guanxi ») qui se constituent dans la durée et dont la famille est le socle, sous forme de dettes morales réciproques qui établissent la confiance.

La logique de la réforme chinoise s’inscrit dans cet ordre politique comme une phase de transformations incluses dans la mission du PCC qui est d’effacer le siècle d’humiliations subies par le peuple chinois (1840-1945) et donc de reconstituer l’Empire du Milieu dans sa plénitude au centenaire de la République Populaire.

FIGURE 1 • CHEMIN DE LA RÉFORME

• 

Conformément à la philosophie du mouvement, la réforme est globale, pluraliste, graduelle et se nourrit de ses contradictions. La détérioration de l’harmonie par accumulation de contradictions non compensées produit des tensions sociales. Celles-ci engendrent des transitions critiques séparant des phases distinctes. La réforme ne se réfère donc à aucun modèle idéal. Le but est dans le chemin. Sa logique peut être représentée par la Figure 1.

Les deux phases achevées de la réforme avant l’entrée dans la nouvelle ère

La première phase a été celle de la révolution agricole et de la responsabilité commerciale des entreprises (1978-1993). C’est une voie duale des surplus agricoles commercialisés et de l’instauration de la responsabilité commerciale des entreprises. Elle a entraîné une croissance rapide du revenu agricole. Mais les tensions sont venues de l’absence de système financier séparé de l’administration d’État et de la collusion entre gouvernements locaux et entreprises publiques (State-Owned Entreprises, ou SOEs). Une explosion du crédit et des prêts non performants a provoqué une inflation galopante qui a fait baisser massivement les salaires réels à la fin des années 1980 et a conduit aux événements de Tiananmen.

La deuxième phase (1994-2012) a commencé par une transformation de grande envergure à partir de 1994 : création de la banque centrale, centralisation des ressources fiscales, ouverture internationale avec l’entrée dans l’OMC et investissements directs étrangers, résolution du surendettement et privatisation des entreprises. La Chine a commencé à révolutionner la division internationale du travail en tant « qu’usine du monde ». Le retour des tensions s’est manifesté avec la grande crise financière mondiale de 2008 et le gigantesque plan de stimulation pour la conjurer : intensité énergétique élevée, dégradations environnementales, surcapacités et retour du surendettement dans les industries lourdes, inégalités accrues entre villes et campagnes et entre provinces, corruption massive et étendue.

Le retour des tensions sociopolitiques a provoqué le changement du leadership dans le Parti en 2013 et l’orientation vers un changement radical du régime de croissance, appelé nouvelle ère.

La nouvelle ère et ses objectifs de long terme

La nouvelle ère s’étend à l’horizon 2035, celui de la réalisation d’une économie socialiste de marché, première étape vers une société harmonieuse. Les trois conditions politiques de la société harmonieuse ont été affirmées : aucune force politique organisée ne doit s’opposer au Parti État ; les intérêts de la bureaucratie doivent être alignés sur ceux du peuple souverain ; le bien-être du peuple doit être développé à travers les générations.

Cela a conduit aux priorités de la troisième phase de la réforme.

• Les politiques inclusives : « tous sous le ciel » selon le principe confucéen du « ren » (le sens de l’humain). Tous les citoyens doivent avoir un intérêt commun dans les institutions pour pouvoir les respecter.
• L’équilibre avec la nature : l’empreinte écologique doit respecter les limites du système terre ; ce qui implique une reconstitution des ressources naturelles et un rétablissement de la capacité de régulation des écosystèmes. Les innovations technologiques doivent donc être orientées par la primauté d’une écologie politique pour la réalisation des Objectifs du Développement Durable énoncés par les Nations Unies.
• L’équilibre mondial : développer le projet pharaonique des « Nouvelles routes de la soie » (Belt and Road Initiative, BRI) pour inciter les pays à coopérer en faveur d’avantages mutuels, conduisant à des régimes internationaux de règles mutuellement acceptées, qui seuls permettront de produire le biens communs planétaires dans les limites du système Terre.

L’objectif quantitatif du PIB n’est plus pertinent pour la croissance qualitative. L’indicateur synthétique est l’indicateur de richesse inclusive des Nations Unies (Inclusive Wealth Index, ou IWI), associant le capital productif, le capital humain et le capital naturel, pondérés par des valeurs comptables qui approximent les productivités sociales marginales de ces trois types de capitaux. Un théorème d’équivalence démontre que la maximisation de la richesse inclusive est équivalente à l’optimisation du bien-être social d’une communauté ³ . Or la mesure de l’IWI par l’UNEP a montré que, dans la grande phase de croissance de 1990 à 2008, la Chine a certes été le pays où l’IWI a le plus progressé des pays avancés et grands émergents en termes de l’IWI par tête (croissance annuelle moyenne par habitant de 2,1 % sur 1990-2008), à cause principalement de la réduction massive de la pauvreté, mais la croissance annuelle moyenne du PIB par habitant a été de 9,6 %. Les deux indicateurs ne sont donc pas de même nature, ne se recoupant pas totalement ni ne mesurant la même chose. D’ailleurs, l’un mesure un stock, une richesse, tandis que l’autre mesure un flux.

On peut en conclure que la croissance économique d’une nation est soutenable sur longue période lorsque la variation de son IWI par habitant est positive ou nulle. Or de nombreux pays en développement, surtout en Afrique, ont des IWI négatifs ⁴ .

Les performances de la Chine en terme de IWI par tête ont été très éloignées de celles du PIB par tête pour plusieurs raisons : le développement du capital matériel s’est fait largement au prix de la destruction du capital naturel ; la surproduction dans l’industrie lourde a entraîné une baisse de la productivité marginale du capital fixe productif ; l’urbanisation a été très coûteuse en destructions environnementales; les clivages ville campagne se sont aggravés par insuffisance des transferts sociaux et par persistance du hukou (passeport intérieur) qui handicape la migration vers les villes.

La nouvelle phase de la réforme implique donc un redéploiement de la base productive pour le bien-être social. Il faut investir en capital humain pour faire évoluer la structure de production vers la frontière technologique. Il faut investir en capital naturel pour adapter l’urbanisation au changement climatique et pour réaliser la transition énergétique. Le 14ème plan quinquennal doit être une étape résolue dans cette voie.

On peut interpréter la transition séculaire de la société chinoise, menant de l’instauration de la République Populaire à la plénitude de la société harmonieuse, par un triangle équilatéral entre État centralisé et marché pur, société civile en tant que collectivité autonome et hétéronomie de l’homo economicus (Thatcher : « la société n’existe pas, il n’y a que des individus et des marchés »), planification et laissez-faire. La trajectoire chinoise se dirige vers le centre du triangle qui représente la société harmonieuse (voir Figure 2).

Le 14ème plan quinquennal dans la trajectoire de long terme : héritage du 13ème plan

En 2013, le Parti a changé de leadership avec l’arrivée de Xi Jinping à la position de Secrétaire général. Le comité central a lancé la préparation du 13ème plan en novembre 2013 avec six objectifs : transformer le régime de croissance d’une accumulation intensive en capital productif vers l’innovation pour élever la productivité globale des facteurs ; intégrer villes et campagnes et réduire les inégalités entre provinces ; développer l’écologie pour une économie bas-carbone ; promouvoir la croissance inclusive pour réduire les inégalités sociales et éradiquer complètement la pauvreté ; réformer la finance pour maîtriser l’endettement et poursuivre l’ouverture internationale en attirant les investissements étrangers.

Cette transformation d’une croissance quantitative vers une croissance qualitative devrait donc être accompagnée de réformes sociales fondamentales. Des avancées importantes ont été accomplies avec le mouvement « Go West » et les progrès de la réforme de la finance. Mais deux difficultés sont apparues. L’une découle de la pandémie qui a fait bondir la dette totale (publique et privée) à 288 % du PIB. L’autre est l’élargissement de l’écart Nord- Sud avec le déclin relatif des industries qui étaient le fer de lance du régime de croissance antérieur. La réponse énergique à la crise Covid-19 a permis un rétablissement économique rapide mais déséquilibré, qui a relancé une vague de spéculation immobilière dans les métropoles de première catégorie.

FIGURE 2 • MODÈLE D’ORGANISATION DES SOCIÉTÉS POUR PENSER TRANSFORMATIONS ÉCONOMIQUES ET ÉVOLUTION SOCIALE DANS UNE MÊME DÉMARCHE

C’est pourquoi le gouvernement, en contraste frappant avec la nouvelle politique américaine, fait preuve d’une grande prudence macroéconomique en 2021, en annonçant une croissance égale ou supérieure à 6 %, alors que les organisations internationales prédisent 8 %. La prudence du gouvernement est liée aux incertitudes de l’économie mondiale qui pourraient requérir un lissage de la reprise avec des ressources budgétaires en réserve. C’est pourquoi le gouvernement a décidé de diminuer le déficit public de l’État central de 3,6 % à 3,0 % du PIB.

FIGURE 3 • CROISSANCE MONDIALE DU PIB ET CROISSANCE DES TROIS PRINCIPALES PUISSANCES 2019-2022 (EN %) ⁵

Le principe directeur du 14ème plan quinquennal : la double circulation

Le changement structurel qui est visé dans le régime de croissance comporte deux objectifs majeurs. Le premier concerne l’économie interne qui recherche l’essor d’un gigantesque marché de la consommation pour une classe moyenne élargie. Le second concerne les relations internationales que la Chine veut transformer avec le projet des Nouvelles routes de soie, destiné à promouvoir une nouvelle globalisation, capable d’induire une coopération des pays émergents et en développement pour un ordre mondial véritablement multilatéral, où la Chine retrouverait sa place d’Empire du Milieu. La double circulation est le concept de ce nouveau régime de croissance.

La circulation interne pour le développement de la consommation des ménages est tournée vers la finalité à long terme de la réalisation de l’économie socialiste de marché en 2035, au sein d’une éco-civilisation. Cette circulation interne vise un système d’innovations fondées sur l’interdépendance de l’écologie politique et de l’économie digitale pour maîtriser le changement climatique. Quatre types de politiques doivent être soutenues et coordonnées :

• L’effort de recherche développement (R&D) qui sera crucial dans le domaine de l’innovation technique.
• La poursuite et l’intensification des politiques de rénovation territoriale pour organiser des espaces régionaux intégrés. Cela va exiger, pour limiter l’endettement, des transferts du budget central vers les régions les plus pauvres et les moins développées, notamment pour construire les infrastructures bas-carbone dans les transports et pour la rénovation énergétique des bâtiments.
• Le déploiement des politiques sociales pour réduire les inégalités et la disparition du hukou pour faciliter les migrations des campagnes vers les villes. Ces migrations sont encouragées vers des villes denses de deuxième et troisième catégories et doivent s’accompagner de formations pour la reconversion des migrants.
• La priorité à l’éducation est donc la contrepartie de la reconversion exigée par la transformation des structures de production.

La circulation externe est structurée en trois niveaux hiérarchisés :

• L’intégration économique de l’Asie grâce à l’accord de libre échange le plus important du monde, le RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership).
• Le réseau d’infrastructures terrestres et maritimes liant l’Asie, l’Afrique et l’Europe le long et autour des anciennes routes de la soie
• Le réseau intercontinental reliant les deux océans, Atlantique et Pacifique, à travers la route polaire d’un côté, les voies terrestres et maritimes traversant l’Amérique centrale et l’Amérique latine de l’autre.

Ce projet monumental requiert une coopération multilatérale, de manière à surmonter l’énorme levier d’endettement que son financement exige. Mais les rivalités géopolitiques actuelles ne s’y prêtent guère. Les intentions de la Chine suscitent la méfiance, parce qu’elle cherche un repositionnement stratégique dans une Asie qui va devenir le continent prépondérant dans le remodelage multilatéral de la planète.

Les principaux axes du 14ème plan : marché unifié de la consommation, nouvelle urbanisation, transition énergétique et rénovation des écosystèmes.

La transformation du marché intérieur de la consommation par une économie digitale en maîtrisant le danger du surendettement.

Le Covid-19 a accéléré cinq tendances caractéristiques de la nouvelle ère : la digitalisation, la diminution de l’ouverture extérieure, l’intensification de la concurrence hors prix, les nouveaux comportements de dépenses chez les jeunes adultes et l’influence plus grande du secteur privé.

L’économie digitale en Chine est de loin la plus avancée du monde avec 850 millions de participants au e-commerce, soit 24 % du commerce de détail contre 11 % aux États-Unis ⁶ .

Les comportements d’épargne sont devenus plus sophistiqués chez les jeunes adultes des classes moyennes et supérieures. La consommation est mieux maîtrisée à l’encontre des dépenses impulsives, les décisions d’achat sont devenues conscientes de la santé ; ce qui a élevé le souci de la qualité des produits. C’est ce que met en évidence l’enquête réalisée par McKinsey au début de l’année auprès des consommateurs chinois : 40 % des personnes interrogées envisagent d’accroître leurs revenus en investissant dans la gestion de patrimoine ou dans des produits d’assurance.

La vulnérabilité demeure celle des dettes fragiles dans le secteur immobilier et dans les prêts personnels sur les cartes de crédit. Elle s’est aggravée à cause de la chute des revenus au premier semestre 2020. Le troisième rapport trimestriel de la China Merchants Bank met en évidence une hausse de 81,3 % des prêts à la carte de crédit non-rentables ⁷ . Le gouvernement a réagi en affinant les règles juridiques et en développant les techniques financières adaptées à la restructuration de dettes non performantes.

Un nouveau type d’urbanisation pour entraîner la consommation.

Le 14ème plan amplifie la politique « Go West » pour réduire les inégalités territoriales et sociales en facilitant les migrations de la campagne vers les villes. 60,5 % de la population étaient urbains en 2019, 65 % sont projetés en 2025 et plus de 70 % en 2030, soit un flux de 10 millions de migrants par an ⁸ . C’est un facteur de hausse de la productivité, à condition que les investissements publics de reconversion soient au rendez-vous. C’est là que la planification est indispensable en faisant prévaloir le temps long pour la continuité des politiques publiques.

Ainsi la pression sur les prix immobiliers dans les métropoles requiert-il un strict contrôle des prix et une augmentation de l’apport personnel dans les achats de logements à Pékin, Shenzhen et Shanghai, tout en incitant les migrants à s’installer dans les villes de second et troisième niveaux avec l’appui de l’abolition du hukou.

En déplaçant les activités économiques vers des villes compactes, connectées par des réseaux de chemin de fer ultra-modernes, financés par des transferts budgétaires, la nouvelle urbanisation peut être attractive. De leur côté, les métropoles de premier rang bénéficient de programmes de rénovation des bâtiments et de la création de zones à haute technologie.

La transition énergétique et la réhabilitation des écosystèmes

L’engagement de la neutralité carbone en 2060 donne une nouvelle direction de long terme au développement économique. Il s’agit de relier la transition énergétique au développement soutenable pour la progression intergénérationnelle de la richesse inclusive. Le 14ème plan propose des objectifs prudents, consistant à prolonger les réalisations du 13ème plan, soit une diminution respectivement de 13 % de l’intensité énergétique et de 18 % de l’intensité carbone, tout en maintenant l’objectif de pic des émissions des gaz à effet de serre à 2030.

Des politiques concrètes sont mises en œuvre pour sortir du charbon dans la production d’électricité par les renouvelables dont les coûts sont décroissants, mais aussi par d’autres sources (hydraulique, nucléaire, gaz naturel) et enfin par des techniques de capture du carbone. Les nouvelles usines à charbon seront prohibées avec des aides budgétaires pour la reconversion des communautés charbonnières.

La sécurité énergétique peut être réalisée grâce à l’intelligence artificielle par les réseaux intelligents de distribution d’électricité (smart grids) qui compensent les intermittences locales des sources d’énergie renouvelable. En effet, selon Nicolas Sthern et Xie Chunping, la gestion de la demande en électricité par le biais des smart grids pourrait permettre au solaire et à l’éolien de voir leurs coûts diminuer significativement, et d’assurer 62 % de la production d’électricité en Chine d’ici 2030 ⁹ . Enfin l’innovation technique pourrait, au cours de cette décennie, progresser vers l’utilisation de l’hydrogène dans les batteries des véhicules électriques et dans l’installation des bornes de rechargement pour parvenir au tout électrique dans les transports urbains.

Prise en compte des limites planétaires du système Terre.

Ces limites identifient les interdépendances de l’écologie et de l’économie dans les cycles biogéochimiques ¹⁰ . Elles sont liées à l’importance du capital naturel dans la richesse inclusive dont le bien-être social intergénérationnel dépend. Or la biodiversité a une capacité régénérative qui participe de la régulation du capital naturel par les écosystèmes ; elle a donc une importance cruciale pour accroître la productivité du capital naturel dans la richesse inclusive.

La Chine a fait des avancées, certes récentes, dans la restauration des écosystèmes, après avoir largement contribué à leur destruction dans le régime de croissance intensive en capital productif. L’érosion de sols a diminué grâce à la transformation de 30 millions d’hectares de désert en forêts et prairies humides dans 25 provinces, selon la Dasgupta Review ¹¹ ; ce qui permet de séquestrer le carbone et de limiter les inondations. À cela s’ajoute la création de zones de développement protégé à partir d’évaluations du capital naturel.

Le 14ème plan et la dimension internationale de la double circulation

Rappelons que la BRI est un projet de restructuration de la globalisation en trois niveaux : intégration asiatique, résurrection des routes de la soie en trajectoires diversifiées et système transcontinental, digital et infrastructurel pour couvrir la planète.

La BRI a de multiples fonctions pour soutenir le régime de croissance inclusive en Chine : approvisionnement en matières premières (y compris métaux rares) et en sources d’énergie primaire ; recherches des semi-conducteurs pour les technologies avancées ; développement de moyens de transport tout électriques ; sécurisation des débouchés pour les produits d’exportation et différenciation des partenaires.

Dans cette stratégie, les perspectives d’une coopération sino-européenne (Comprehensive Agreement for Investment, CAI) peuvent être fructueuses car elles vont au-delà d’un accord commercial en concernant l’investissement. L’engagement de la Chine qui intéresse l’Europe est d’éliminer les restrictions d’investissement dans l’industrie et les services en Chine, de créer de la transparence sur les subventions et de prohiber les transferts forcés de technologie. Toutefois l’accord demeure limité en ampleur pour cette première phase, car la réciprocité n’est pas incluse dans le document. Néanmoins le potentiel est vaste pour les investissements européens en Chine dans l’avenir.

Les standards technologiques 2035

Le e-commerce est une concurrence monopolistique entre plateformes digitales. Dans cette concurrence par l’innovation, la standardisation est cruciale pour l’interopérabilité.

En Chine, l’État est au cœur de la standardisation dans un partenariat public privé sous l’autorité de la SAC (State Administration of China). La SAC veut réformer la standardisation dans la perspective de l’objectif 2035 pour fluidifier la participation de la Chine à la concurrence internationale. Au lieu d’une multitude standards nationaux et locaux, il n’y aurait plus que deux types de standards : les uns seraient nationaux sous contrôle d’État pour la sécurité et la santé ; les autres seraient déterminés par des associations d’entreprises sous supervision administrative. Le projet BRI deviendrait un conduit pour internationaliser les standards chinois en signant des accords de coopération avec les pays qui y participent.

Conclusion

Selon la Banque Mondiale, la Chine est entrée dans le club des pays avancés, ce qui donne une crédibilité accrue à la réorientation de la réforme pour une économie socialiste de marché à l’horizon 2035. Cela implique plus d’opportunités dans les réformes sociales et écologiques intérieures d’une part, plus de responsabilités dans la géopolitique d’autre part.

Le 14ème plan est la première étape dans cette nouvelle « Longue Marche » pour développer le plus vaste marché de consommation du monde et pour en influencer les standards. Au plan international, l’initiative des Nouvelles routes de la soie inaugure un processus pour un nouvel ordre géopolitique multilatéral.

1. F.Fukuyama, La fin de l’histoire et le dernier homme, Flammarion, 1992.
2. M.Aglietta, G.Bai , La voie chinoise : capitalisme et empire, Odile Jacob, 2012.
3. The Dasgupta Review, The economics of biodiversity, 2021.
4. S.Managi, P.Kumar, Inclusive Wealth Report 2018, UN environment, 2018.
5. FMI, World Economic Outlook Update, Janvier 2021.
6. « Understanding Chinese Consumers: Growth Engine of the World », McKinsey & Company, 2020.
7. M. Aglietta, G. Bai, C. Macaire, « The 14th Five-year Plan in the New Era of China’s Reform », Policy Brief CEPII, 2021.
8. Li Keqiang, Report on the work of the government, 2021.
9. N. Stern, C. Xie, « China’s 14th Five-Year Plan in the context of Covid-19: Rescue, recovery and sustainable growth for China and the world », Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, 2020.
10. J. Rockström et al., « Planetary boundaries: exploring the safe operating space for humanity », Institute for Sustainable Solutions, 2010.
11. Dasgupta Review, The Economics of biodiversity, London HM Treasury, 2021.