Revue Européenne du Droit
Le renouveau du débat sur la puissance européenne peut-il aboutir à un changement de paradigme à Bruxelles ?
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Gilles Briatta

La Revue européenne du droit, décembre 2021, n°3

La construction européenne a été longtemps vue par les responsables publics français comme une construction de puissance. L’Union européenne (UE) ne pouvait en aucun cas rester une organisation surtout économique et financière sans gouvernement digne de ce nom, ni sans les attributs habituels de la puissance internationale, y compris les capacités militaires et la politique étrangère.

La création de la monnaie unique a ainsi pu être considérée par la France comme une étape fondamentale et politiquement indispensable, qui devait préfigurer le reste ; tandis que le développement de la politique étrangère commune, la création du poste de Haut représentant pour la politique étrangère, de la fonction de président permanent du Conseil européen, les tentatives multiples de lancer une politique industrielle commune centrée sur les secteurs stratégiques en termes d’influence, le lancement des prémisses d’une politique de défense commune, tout ceci pouvait être considéré par les responsables français comme les parties d’un plan de long terme visant à construire, pas à pas, une puissance européenne.

Cette évidence française n’a pourtant jamais fait l’unanimité en Europe, elle est même longtemps restée très minoritaire et ce pour plusieurs raisons. 

 Ces réticences constituent en premier lieu l’héritage historique européen. Le concept de puissance européenne peut rappeler de mauvais souvenirs à beaucoup d’Européens. On peut citer la peur récurrente de la domination de quelques « grands » Etats (France et Allemagne en particulier) sur tous les autres, thème toujours très présent dans les relations européennes quotidiennes, ou le soupçon d’un désir « gaullien » plus ou moins confus d’une France dominant l’Europe, caricature encore bien vivante dans l’esprit de certains partenaires de la France, ou la peur plus générale de la reconstitution plus ou moins lointaine d’un « empire européen », terme qui reste un tabou absolu en Europe, particulièrement – mais pas seulement – à l’Est.

Elles sont aussi le fait de certaines incohérences françaises : les décennies de construction européenne n’ont pas été un chemin toujours cohérent pour la politique européenne française. Nos partenaires accusent volontiers la France d’oublier son objectif de puissance européenne dès que ça l’arrange, en particulier en politique étrangère ou en matière de politique d’armement, pour se concentrer sur ses propres intérêts et son propre prestige dans le monde, y compris vis-à-vis des Etats-Unis ou de la Russie. On souligne aussi que la promotion française d’une Europe forte est loin de faire l’unanimité en France même où se développe un fort euroscepticisme, y compris dans la classe politique nationale. La France n’est certainement pas pire que ses partenaires dans ces deux domaines, mais le contraste avec l’objectif annoncé peut parfois être déroutant.

On constate également des différences culturelles importantes en Europe sur la notion de puissance : dans ce débat, la France a toujours favorisé les instruments traditionnels (et d’ailleurs indiscutables) de la puissance internationale : gouvernement commun digne de ce nom, politique économique et industrielle commune associée à un marché unique des biens et des services, capacités militaires européennes, diplomatie européenne, rôle international de l’euro… Elle a eu tendance à moins s’investir dans le pouvoir d’influence internationale de la réglementation économique, environnementale et technique, moyen d’intervention très adapté à l’Union européenne, et surtout à sous-estimer tout ce qui tourne autour du pouvoir juridique, alors que l’UE a rapidement inscrit le respect du droit européen comme norme suprême de son fonctionnement et que le droit a été depuis des siècles une arme internationale communément utilisée pour affirmer sa puissance. 

On peut remarquer que la création d’un marché unique des capitaux en Europe n’a pas non plus été historiquement un objectif prioritaire de la politique européenne française, n’étant pas inclus dans la vision culturelle française de la puissance, alors que la France avait de longue date pu constater les effets spectaculaires de la puissance financière américaine (rôle du dollar et profondeur du marché américain du capitaux étant étroitement imbriqués) et n’aurait pas dû oublier le rôle qu’avait joué la finance britannique dans l’affirmation de la puissance mondiale du Royaume-Uni pendant tout le 19ème siècle. Il est d’ailleurs ironique que ce soit justement un commissaire européen de nationalité britannique qui ait finalement décidé de mettre l’Union des marchés des capitaux à l’ordre du jour à Bruxelles…

Enfin, la place réelle et symbolique des Etats-Unis en Europe a changé : pendant des décennies, l’affirmation que la puissance européenne devait en particulier viser à s’affranchir de l’influence américaine en Europe provoquait – pour des raisons historiques évidentes – une levée de boucliers de beaucoup de partenaires de la France. Le thème est encore très présent et très sensible, en particulier autour de tout ce qui concerne le rôle de l’OTAN (surtout en période de tension avec la Russie), mais il évolue rapidement depuis plusieurs années, puisque c’est surtout du côté américain que l’Europe est de moins en moins perçue comme un intérêt prioritaire, forçant ainsi tous les Européens à repenser – souvent contre leur gré – la relation transatlantique.

Ces changements constatés aux Etats-Unis sur leur vision de leurs relations avec l’Europe sont d’ailleurs l’une des raisons du renouveau du débat sur la puissance européenne à Bruxelles. Plusieurs facteurs se sont en effet conjugués pour redonner de l’intérêt à cette vieille idée française. 

On assiste tout d’abord à une transformation géopolitique : face à ce désintérêt croissant des Etats-Unis pour l’Europe, mais aussi au retrait soudain des troupes américaines d’Afghanistan et à l’extension de la rivalité sino-américaine au monde entier, l’Europe se sent plus isolée et plus marginalisée. L’impuissance prolongée des organes multilatéraux classiques, à l’image de l’Organisation mondiale du commerce, remet en cause la base du consensus des relations extérieures au sein de l’UE. Difficile de ne pas évoquer le sentiment de déclassement économique européen, avec les conséquences la domination écrasante des GAFA et des autres plateformes américaines pour le numérique, le retard européen dans d’autres secteurs d’avenir (comme le solaire face à la Chine), la position croissante des grandes institutions financières privées américaines en Europe, les nouvelles fragilités d’un système allemand d’exportations ayant beaucoup misé sur la Chine, la domination américaine en construction en matière de satellites Internet. La crise sanitaire, où nous avons pris conscience des limites de la délocalisation industrielle sanitaire et la gestion difficile du Brexit, qui force les Européens à définir en urgence les meilleurs moyens de défendre leurs intérêts communs en sont sans doute les deux derniers déclencheurs. 

Le renouveau de ce débat sur la puissance européenne à Bruxelles est évident : la Commission lance ainsi de nombreuses communications et initiatives législatives dans des domaines aussi divers que le numérique, l’électronique, la politique industrielle, la politique commerciale, les services financiers, le rôle international de l’euro, la protection contre les législations extraterritoriales non-européennes… visant à promouvoir une autonomie stratégique ouverte, terme plus consensuel en Europe que celui de « puissance » mais qui va clairement dans le même sens. Il n’y a plus de tabou en Europe sur ce besoin de débattre de l’autonomie stratégique.

Ce mouvement ne pourra néanmoins aboutir à un vrai changement de paradigme que si certaines conditions fondamentales sont remplies :

1. Cette autonomie stratégique doit être perçue comme compatible avec les intérêts du plus grand nombre d’Etats membres et de citoyens européens : le débat sur la puissance européenne a été longtemps pollué par la peur d’aboutir à une domination de certains « grands » Etats sur l’ensemble de l’UE. Il est essentiel, dès le début, de donner des gages de prise en compte des intérêts du plus grand nombre et de convaincre que ce projet ne sert pas le dessein d’un ou deux Etats membres mais bien un intérêt collectif. Échouer sur ce point serait condamner d’avance l’ensemble de l’initiative.

2. L’objectif d’autonomie stratégique doit s’appuyer sur des exemples publiquement énoncés d’avantages concrets attendus à l’avenir : rien n’est pire qu’une politique européenne qui ne peut expliquer concrètement les buts poursuivis. Par exemple, il faut expliquer plus clairement pourquoi on ne peut pas laisser les plateformes numériques américaines continuer à dominer à ce point le marché, et quel est l’objectif raisonnable à terme pour l’Europe dans ce domaine, ou pourquoi on ne peut pas rester passif face au développement des législations extraterritoriales dans le monde (aux Etats-Unis, mais aussi en Chine et ailleurs). Derrière les communications et les propositions législatives se cache encore parfois une certaine confusion sur les objectifs réels recherchés. 

L’exemple du marché unique des capitaux est à ce titre éclairant : c’est certes un objectif officiel de l’Union, mais peu de responsables politiques européens semblent convaincus du lien entre cet objectif et des problèmes concrets bien réels : une épargne européenne très abondante mais massivement exportée, en particulier aux Etats-Unis, un actionnariat des grandes entreprises européennes cotées de plus en plus dominé par des fonds non-européens, une faiblesse endémique du capital-risque en Europe, etc… Faire le lien avec des problèmes concrets à résoudre est vital pour la cohérence de l’action et pour son soutien politique.

3. L’autonomie stratégique ne sera qu’un leurre si elle n’est pas compatible avec les autres grands objectifs de l’Union européenne : c’est bien sûr évident pour la transition énergétique, objectif majeur de la législature actuelle au sein de l’UE. Ces objectifs sont susceptibles de se renforcer les uns les autres, mais ceci n’est pas du tout acquis à l’avance et demandera une coordination fine sur le moyen et long terme entre de nombreux services de la Commission européenne, ce qui n’est pas toujours la marque de fabrique de cette grande et belle maison.

4. L’un des plus grands obstacles potentiels à la puissance européenne est sa division interne. Je ne reviens pas sur la peur d’une domination des « grands » Etats sur les autres. Il y a à côté de cette peur récurrente d’autres fractures en Europe qui menacent l’existence même de l’UE : fracture Nord-Sud révélée au grand jour lors de la grande crise financière à partir de 2008 et surtout de 2011, qui a laissé des traces profondes dans les opinions publiques, et qu’il faut continuer à traiter. Et bien sûr aussi une fracture Est-Ouest croissante, très dangereuse car elle s’appuie sur des perceptions parfois différentes de l’Histoire et des valeurs, et qui ne sera pas résolue seulement par un appel aux tribunaux européens. 

Il y a enfin une fracture sociale, qui traverse les Etats membres eux-mêmes. Cette fracture sociale a été l’une des causes documentées du succès du Brexit au Royaume-Uni et qui est d’autant plus menaçante que les changements profonds liés à la transition énergétique sont susceptibles d’accroître l’ampleur de cette fracture en Europe. Laisser ces fractures s’aggraver serait une recette sûre pour menacer l’existence même de l’UE et oublier à jamais tout rêve de puissance européenne.

5. Pour construire son autonomie stratégique, l’UE doit s’appuyer sur ses forces, mais aussi tirer les leçons de ces dernières décennies. 

S’appuyer sur ses forces, c’est d’abord continuer à défendre l’Etat de droit et la primauté du droit européen, pierre angulaire de la construction européenne, surtout dans une période où cette primauté est de plus en plus mise en cause dans les débats publics européens. Mais il serait très dangereux d’imaginer pouvoir résoudre les divergences profondes internes à l’UE, et particulièrement la fracture Est-Ouest dont on vient de parler, seulement par une action juridique et sans vouloir débattre du fond politique des désaccords. Un tel traitement exclusivement « juridictionnel » de problèmes de fond, tentation toujours présente dans l’UE, mènerait à coup sûr à l’échec. 

S’appuyer sur ses forces, c’est aussi bien sûr continuer à réguler, ce que l’UE fait massivement, particulièrement pour la lutte contre le changement climatique. Mais là encore il ne faut pas imaginer pouvoir tout résoudre par la réglementation et la régulation : on a un peu tendance en Europe à beaucoup réguler a priori, y compris en favorisant des choix technologiques que le marché n’a pas toujours eu le temps de valider. Pour construire son autonomie stratégique, l’UE devrait un peu plus regarder les méthodes employées à l’extérieur de l’UE et s’employer plus à orienter les forces du marché sans systématiquement vouloir tout prédéterminer dans le détail. C’est particulièrement important pour le succès de la transition énergétique, objectif vital pour l’environnement, mais aussi pour l’autonomie stratégique économique, ainsi que pour l’avenir de la fracture sociale européenne.

6. Enfin, il n’y aura pas de succès des différentes initiatives en cours visant à affirmer une puissance européenne sans développement des outils communs adaptés. 

On sait que l’UE est un étrange animal politique, une organisation internationale dotée d’énormes pouvoirs (politique commerciale commune, très large pouvoir de régulation interne, monnaie commune et superviseur bancaire unique pour la zone euro, primauté du droit européen sur les droits nationaux…) sans disposer des autres outils habituels de la puissance : pas de gouvernement commun digne de ce nom, pas de police commune, pas d’armée commune, et bien sûr pas d’idéologie commune pouvant servir de socle identitaire à des peuples qui ne parlent pas la même langue et qui ont souvent des différences fortes de culture et de perception de leur Histoire. 

Cet étrange animal politique ne peut pas réussir à atteindre ses objectifs sans s’en donner les outils adaptés, particulièrement en ce qui concerne l’exécution ou le contrôle. On n’aurait pas eu de politique commerciale commune ou de politique de la concurrence sans la constitution d’une Commission européenne forte et compétente. Quand il a fallu lutter contre le terrorisme international après le 11 septembre 2001, on n’a pu progresser qu’en inventant cette construction juridique très audacieuse qu’est le mandat d’arrêt européen. Et on n’a pas pu unifier les conditions du contrôle prudentiel des banques sans un superviseur bancaire unique de la zone euro, créé par règlement en 2013, après plusieurs années de crise financière.

Lorsqu’on analyse les principaux objectifs de l’autonomie stratégique européenne, on voit vite qu’on aura besoin de nouveaux outils adaptés. Il est difficile de vouloir sérieusement peser sur les Etats tiers qui développent leur législation extraterritoriale sans développer une plus grande compétence pénale européenne (dans les litiges OFAC impliquant les grandes entreprises européennes sur des soupçons de violation d’embargos américains, ce sont presque toujours les procureurs fédéraux du Département de la Justice américain qui ont eu l’influence majeur sur le litige), ni d’ailleurs sans la création d’une OFAC européenne pour le volet non pénal. Il n’est guère envisageable d’avancer vers un vrai marché unique des capitaux sans une vraie autorité européenne de régulation des marchés financiers. Et les outils nécessaires en Europe ne sont pas tous publics, au contraire les plus essentiels sont probablement privés : il faut ainsi accélérer la mise en place des conditions faisant émerger des plateformes numériques européennes capables de concurrencer leurs partenaires américains, ainsi que des fonds d’investissement européens et des banques européennes de financement et d’investissement de taille suffisante, sans lesquelles un marché unique des capitaux n’aurait aucun sens pour l’Europe et son autonomie financière.

***

Si ces différentes conditions de succès sont correctement analysées et traitées, le renouveau du débat sur la puissance européenne peut devenir un changement de paradigme pour l’UE. Un tabou a été brisé, essentiellement par la conjonction de circonstances extérieures à l’Europe. Maintenant, le plus dur commence pour l’autonomie stratégique européenne. Pour réussir, l’UE doit rester fidèle à ce qui a toujours fait son succès, en particulier sa formidable puissance juridique et sa capacité à fabriquer de la législation et de la régulation, mais elle doit aussi se réinventer sans cesse pour éviter de tomber dans des pièges bien identifiés, pièges aussi considérables que l’opportunité qui est devant nous.

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Gilles Briatta, Le renouveau du débat sur la puissance européenne peut-il aboutir à un changement de paradigme à Bruxelles ?, Groupe d'études géopolitiques, Déc 2021,

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